VII SA/Wa 335/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. R. i W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. R. i W. R. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 lutego 2006 r. E. i W. R. dokonali zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego - magazynu materiałów tekstylnych z częścią biurową, wjazdami oraz układem dróg wewnętrznych, realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, obiekty magazynowe zaliczane są do XVIII kategorii obiektów budowlanych, wobec których wymagane jest pozwolenie na użytkowanie, stosownie do art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2006 r. inwestorzy wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zarzucili, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego nie obowiązywał w dniu jej wydania. Wskazali, że nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364) wprowadziła zmianę w przepisie art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego polegającą na tym, iż obiekty budowlane należące do kategorii XVIII zostały zaliczone do obiektów, do których użytkowania można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 55. Przed w/w nowelizacją, do użytkowania obiektów XVIII kategorii można było przystąpić po spełnieniu przesłanek z art. 54 Prawa budowlanego, natomiast ustawa nowelizująca stanowi w art. 7, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem inwestorów, wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło w dniu 18 kwietnia 2005 r., tj. w dniu złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia żądania organowi. W ocenie wnioskodawców, należało zastosować przepisy obowiązuje w dniu 18 kwietnia 2005 r., ponieważ postępowanie związane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego nie może zostać uznane za nową sprawę w rozumieniu w/w przepisów przejściowych. Ponadto inwestorzy podnieśli, że w decyzji o pozwoleniu na budowę organ wskazał, iż trybem właściwym dla przystąpienia do użytkowania jest tryb określony w art. 54 Prawa budowlanego. Skoro zatem decyzja o pozwoleniu na budowę w tym zakresie nie została zmieniona, brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 55 Prawa budowlanego. Zdaniem inwestorów, dokonanie przez nich zawiadomienia o zakończeniu budowy stanowiło wykonanie obowiązku nałożonego na wnioskodawców w decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątki od powyższej zasady zostały określone w art. 55 Prawa budowlanego. Zawiadomienie o zakończeniu budowy uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania. Podstawą wszczęcia tego postępowania jest fakt zakończenia budowy, natomiast datą jego wszczęcia jest doręczenie zawiadomienia właściwemu organowi. Postępowanie zainicjowane zawiadomieniem o zakończeniu budowy może zakończyć się jedynie sprzeciwem lub milczeniem organu. W ocenie organu, prawidłowe jest stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, zgodnie z którym przystąpienie do użytkowania magazynu materiałów tekstylnych z częścią biurową, wjazdami oraz układem dróg wewnętrznych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ nadzorczy uznał również, iż powołanie się na art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy stanowi odrębne postępowanie w stosunku do postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w związku z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ, do którego złożono zawiadomienie o zakończeniu budowy, orzeka w oparciu o aktualne brzmienie przepisów prawa, jeśli przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień 14 lutego 2006 r., zatem prawidłowo zastosowano obowiązujące w tym czasie przepisy Prawa budowlanego. Organ zobligowany był do bezwzględnego przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, z których wynikał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie E. i W. R., zwracając się o jej uchylenie i orzeczenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na błędną interpretację przepisu art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pominięcie art. 8 k.p.a., nieuwzględnienie art. 36 Prawa budowlanego wymieniającego zalecenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz błędne zastosowanie art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, iż organ posiadał podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu. W ocenie stron wnoszących odwołanie, organ nie wziął pod uwagę, iż kwestionowaną decyzją nałożono na inwestorów obowiązki sprzeczne z pozwoleniem na budowę, a ponadto decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Nowelizacja Prawa budowlanego weszła w życie w dniu 26 września 2005 r., a zatem po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli, iż nie mieli obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż w dniu wydania pozwolenia na budowę obowiązywało prawo, które nie wymagało takiego pozwolenia dla obiektów zakwalifikowanych do kategorii XVIII. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i W. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić - z zastrzeżeniem art. 55 i 57 - po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wymienia obiekt kategorii XVIII jako taki, do użytkowania którego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i W. R. Skarżący zarzucili naruszenie art. 55 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż miał on zastosowanie przy podjęciu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., art. 54 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż decyzja o sprzeciwie została doręczona w terminie, błędną interpretację art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nieuwzględnienie art. 36 Prawa budowlanego w związku z art. 8 k.p.a., naruszenie art. 6, 15, 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., pominięcie art. 8 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących okoliczność, że decyzja nie została doręczona stronie w sposób prawidłowy powoduje, iż nie była ona wykonalna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 837/07, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi E. i W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy zostali pouczeni, że w przypadku, gdy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest wymagane, do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwemu organowi, jeśli ów organ nie wniesie w tym terminie sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nie wskazał zatem w pozwoleniu na budowę, iż nie jest wymagane uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co oznacza, że treść pouczenia miała charakter informacyjny, a inwestorzy powinni mieć na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, iż postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania stanowi kontynuację postępowania o pozwolenie na budowę, wszczętego wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2005 r. Postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania jest bowiem postępowaniem nowym. W ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydając decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji. Od dnia 26 września 2005 r. art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony m.in. do kategorii XVIII, o której mowa w załączniku do ustawy. Wybudowany magazyn, zgodnie z w/w załącznikiem, został zaliczony do kategorii XVIII obiektów budowlanych, a postępowanie w przedmiocie jego użytkowania wszczęto w dniu 14 lutego 2006 r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. Sąd stwierdził ponadto, iż kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, a więc nie stanowi rażącego naruszenia prawa powołanie w decyzji art. 54 ust. 1 cytowanej ustawy w sytuacji, gdy od dnia 31 maja 2004 r. przepis tego artykułu nie posiadał ustępów. Zdaniem Sądu, nie może również stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji okoliczność, iż żaden z organów nie jest w stanie określić, czy i w jakim terminie doręczono skarżącym decyzję o sprzeciwie w sytuacji, gdy brak jest w aktach sprawy dowodu doręczenia decyzji o sprzeciwie, a ustalenie tej daty nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1588/07, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej E. i W. R., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący braku wnikliwego rozważenia przez Sąd pierwszej instancji podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji pod względem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na ustawowy wymóg zachowania terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bardzo istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2006 r. zawierająca sprzeciw do zgłoszonego zamiaru użytkowania obiektów po zakończeniu budowy, doręczona została adresatom w terminie 21 dni od daty dokonanego zgłoszenia, stosownie do art. 54 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - magazynu materiałów tekstylnych z częścią biurową, wjazdami oraz układem dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie inwestorzy pismem z dnia 14 lutego 2006 r. zawiadomili organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektów, objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2005 r. Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888), obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r., do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. zawierająca sprzeciw została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 20 lutego 2006 r. Organ nie dysponuje jednak dowodem doręczenia decyzji inwestorom E. i W. R. oraz nie uzyskał potwierdzenia odbioru przesyłki, pomimo zgłoszonej reklamacji w urzędzie pocztowym. Jakkolwiek decyzja ta doręczona została skarżącym, to jednak nie ma żadnego dowodu wskazującego, w jakim terminie to nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1588/07 iż "(...) decyzja jako akt zewnętrzny musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Decyzja sporządzona ale nie doręczona nie załatwia sprawy ponieważ nie wiąże ani organu ani strony". Wskazać należy, iż termin określony w art. 54 Prawa budowlanego, stanowiący o dopuszczalności zgłoszenia sprzeciwu, ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy, a upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu. Przyjmując, że podstawową cechą decyzji administracyjnej jest uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie jej jednostce w trybie prawnym, nie można uznać, że nadanie decyzji w polskiej placówce pocztowej przed upływem terminu do jej wydania spełnia ten warunek. Uzewnętrznienie woli organu musi nastąpić w trybie prawnym, którym jest wyłącznie doręczenie decyzji (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., II GPS 4/08). Upływ 21-dniowego terminu wskazanego w art. 54 Prawa budowlanego powoduje wygaśnięcie kompetencji organu do zgłoszenia sprzeciwu. W niniejszej sprawie niesporne jest, że decyzja zawierająca sprzeciw weszła do obrotu prawnego, skoro została doręczona jej adresatom, to jednak niemożność wykazania przez organ, iż doręczono ją w ustawowym terminie 21 dni, czyni tę decyzję nieskuteczną. W tym kontekście organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę powinien rozważyć, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do ustawowego wymogu wniesienia sprzeciwu w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 w/w ustawy.