I SA/Sz 38/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...]., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 50, poz. 291 z 2008r.), Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpoznaniu wniosku T. K. o ponowne rozpoznanie sprawy załatwionej decyzją własną z dnia [...]r. odmawiającej umorzenie odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie [...] zł za okres od [...]r. do [...]r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wskazał, że T. K. [...]r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek od zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od [...]r. do marca [...]r. zakończonej decyzją z dnia [...] r. W dniu [...] r. zawiadomiono T. K. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. W piśmie z dnia [...]r. T. K. wskazał, iż z KRUS-u nie otrzymuje żadnych świadczeń i wnosi o umorzenie całego zadłużenia. Dalej Prezes KRUS wskazał, że w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w dniu [...]r. wpłynęła z Urzędu Skarbowego w S. kwota [...] zł, którą zaksięgowano na najstarszą zaległość objętą powyższym postępowaniem. Nie wskazując daty wniosku Prezes KRUS wskazał, że T. K. zabiegał w ZUS o przeliczenie emerytury z uwzględnieniem uregulowanych składek na poczet ubezpieczenie społecznego rolników, co nie spowodowało wzrostu świadczenia emerytalnego i co nie stanowi okoliczności uzasadniającej umorzenie należności. T. K. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od [...] r. do [...]r. z mocy ustawy i stosownie do art. 4 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 40 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ciążył na nim obowiązek płacenia składek. Zasadność podlegania ubezpieczeniu przez T. K. została potwierdzona wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Sytuacja finansowa T. K. została uwzględniona w decyzji z dnia [...] r., którą umorzono odsetki w kwocie [...] zł. za okres od [...]r. do [...]r. Spłatę pozostałego zadłużenie za okres od [...]r. do [...]r. w kwocie [...] zł. decyzją z dnia [...] r. rozłożono na raty miesięczne w wysokości [...] zł, które na wniosek T. K. zmniejszono decyzją z dnia [...] r. do kwoty [...] zł miesięcznie i dwie raty pod [...]zł zostały przez T. K. wpłacone. Nadto, organ stwierdził, że wskazanych we wniosku strat, które dotknęły gospodarstwo T. K. nie zostały potwierdzone żadnymi dokumentami. Ponownie rozpatrując sprawę, organ stwierdził, że T. K. nie przedstawił dowodów zasługujących na zmianę decyzji w sprawie umorzenia należności w spłacie składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od [...]r. do [...]r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, T. K. nie stawiając zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa przez organ wydający decyzję w uzasadnieniu skargi wskazał, iż zgadzając się na propozycję Placówki Terenowej KRUS w S. spłaty zaległych składek w ratach, liczył na podwyższenie otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Ponieważ płacenie składek po [...]r. nie ma wpływu na wysokość otrzymywanego świadczenia, skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu niezapłaconych składek. Zdaniem skarżącego, Placówce Terenowej KRUS dobrze znana jest, jego trudna sytuacja materialna. Opłacanie zaległych składek pogarsza i tak trudną sytuację bytową skarżącego i dlatego skarżący wnosi o umorzenie zaległych należności. W odpowiedzi na skargę, powołując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedstawiając przebieg wykonywania obowiązku płacenia składek przez skarżącego, w tym decyzji KRUS umarzających zaległe składki lub odsetki za określone okresy, organ wniósł o oddalenie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skarżący w skardze nie podniósł zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją konkretnych przepisów prawa, jednakże Sąd, rozpoznając skargę, nie będąc na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a.) związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, skontrolował zaskarżoną decyzję zgodnie z kompetencją wyrażoną w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod kątem jej zgodności z prawem. Skarżący, wnosił o umorzenie zaległości z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników z uwagi na jego trudną sytuację majątkową, która uniemożliwia mu zapłatę składek bez spowodowania uszczerbku w niezbędnym utrzymaniu skarżącego i jego rodziny. Na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291- dalej jako u.s.r.) organ może umorzyć rolnikowi, na jego wniosek, należności z tytułu składek w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem ubezpieczonego, uwzględniając jego możliwości płatnicze. Z kolei według ust. 2 tego przepisu Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy może także, z urzędu, umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, gdy: 1/ w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należności, oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 2/ dłużnik zmarł, nie pozostawiając majątku, z którego można by dochodzić należności, i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 3/ kwota należności nie przekracza pięciokrotnej wartości upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4/ jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. Jakkolwiek w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Prezesowi KRUS pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to biorąc pod uwagę, że materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle sprecyzowane, nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Niemożność opłacenia składek, ze względu na brak środków finansowych, należy uznać za sytuację uzasadniającą istnienie, po stronie podlegającego ubezpieczeniu rolnika, ważnego interesu w umorzeniu tych należności. Zdaniem Sądu istnienie tego interesu nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy zapłata składek zagraża podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu. W rozpoznanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w ogóle nie rozważył sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, w zakresie zaistnienia lub nie, przesłanek wskazanych w cytowanym wyżej przepisie pozą lakonicznym stwierdzeniem iż posiada świadczenie emerytalne w najniższej kwocie [...] zł i że jego sytuacja materialna jest organowi znana. Zdaniem Sądu należy podkreślić, że skoro decyzje podejmowane na podstawie przytoczonego przepisu art. 41a ust. u.s.r. są decyzjami uznaniowymi, co oznacza, że organ podejmując decyzję w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej przepisami prawa (w tym przypadku chodzi o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne), może wydać takie rozstrzygnięcie, ale może również odmówić wydania takiego rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. Organ, prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. Określony w cytowanych przepisach obowiązek dotyczy spraw administracyjnych wszelkiego rodzaju i obowiązek ten nie doznaje ograniczenia w zależności od rodzaju sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał przepis 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Jak już Sąd wskazał powyżej, na podstawie tego przepisu za przesłankę uzasadniającą umorzenie składek można uznać trudną sytuację materialną ubezpieczonego i w rozpoznanej sprawie strona właśnie na tę okoliczność się powoływała. A zatem organ, prowadząc postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie składek, miał obowiązek wyjaśnić sytuację majątkową strony skarżącej i ustalić, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu, organ miał zatem obowiązek ustalić nie tylko wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego, ale również jaka jest dochodowość jego gospodarstwa rolnego, sytuacja rodzinna, jaki wpływ na zaspokojenie potrzeb utrzymania skarżącego ma opłacanie zaległych składek. W sprawie organ tego obowiązku nie wykonał, gdyż nie zawarł w uzasadnieniu decyzji ustaleń i dokładnej analizy dochodów strony skarżącej oraz jej wydatków, które musi ponosić w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dopiero dokonanie analizy sytuacji materialnej skarżącego pozwalałoby na stwierdzenie, że poziom dochodów skarżącego oraz jego konieczne wydatki na utrzymanie pozwalają mu na zapłatę zaległych składek. Skoro organ nie przeprowadził tego rodzaju porównania dochodów skarżącego z jego wydatkami, wskazując lakonicznie w zaskarżonej decyzji, że jego sytuacja jest KRUS znana i uwzględniona we wcześniejszych decyzjach dot. umorzenia odsetek i rozłożenia spłaty zaległości na raty, to obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uznać za pozbawione prawidłowo i wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo sporządzonego uzasadnienia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 § 1 i § 3 kpa. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się Prezes KRUS, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej pozwalającej prześledzić i skontrolować proces decyzyjny organu. Uzasadnienie decyzji stanowi jego integralną część i wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie należności z tytułu składek (odsetek od ich zaległości)będzie to umorzenie tych należności, bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnymi. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA; z dnia 28 grudnia 1984 r.( sygn. akt SA/Wr 728/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt II SA 237/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97, LEX 45905). W sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza odnotowaniem faktu złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przytoczono opis efektów postępowania egzekucyjnego, zabiegów skarżącego "o przeliczenie emerytury z uwzględnieniem uregulowanych składek", odnotowano, że na skarżącym ciążył obowiązek płacenia składek na ubezpieczenie, oraz że organowi znana jest sytuacja materialna skarżącego i dalej ocena, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ stwierdził, że (skarżący) nie przedstawił dowodów zasługujących na zmianę decyzji w sprawie umorzenia należności w spłacie składek. Z tych względów uzasadnienia zaskarżonych decyzji uznaniowych należy uznać za wadliwe i naruszające przepisy prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji Dodatkowo należy wskazać, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego rozpoznanie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji jest środkiem zaskarżenia uregulowanym w art. 127 § 3 k.p.a., do którego, jak wynika z treści tego przepisu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tego rodzaju przepisami są również przepisy zawarte w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a., które określają kompetencje jurysdykcyjne organu odwoławczego przysługujące mu przy rozpatrywaniu odwołań. Z treści tych przepisów wynika, że organ dokonuje ponownej merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a także kontroli sposobu załatwienia tej sprawy przy wydawaniu decyzji, od której zostało wniesione odwołanie (w tym wypadku wniosek z art. 127 § 3 k.p.a.). Z tego względu należało stwierdzić, że wniosek, o którym mowa 127 § 3 k.p.a., nie jest wnioskiem o wydanie nowej decyzji w przedmiocie umorzenia należności, lecz jest to środek zaskarżenia decyzji zastępujący odwołanie. Przepisy k.p.a. w stosunku do odwołań od decyzji, w odróżnieniu od Ordynacji podatkowej, nie wprowadzają szczególnych wymogów formalnych. Z tego względu za wystarczające do uznania tego środka zaskarżenia za sporządzony prawidłowo należy uznać wskazanie w nim, że strona nie zgadza się z decyzją, od której środek ten został wniesiony. Dla skuteczności wniesienia tego środka nie jest konieczne wskazanie w nim nowych okoliczności faktycznych, gdyż tego rodzaju okoliczności nie są niezbędne do wydania decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. Wskazanie nowych okoliczności faktycznych nie jest wymogiem do skutecznego wniesienia odwołania, a zatem skoro przepisy o odwołaniach stosuje się odpowiednio do wniosków, o których mowa w art. 127 § 3 k.p.a., to również do skutecznego wniesienia tego wniosku nie jest wymagane wskazanie w nim nowych okoliczności faktycznych. Zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w wyniku naruszenia tego przepisu nie rozpoznał sprawy od nowa w sposób merytoryczny, a rozstrzygnął sprawę przez stwierdzenie braku dowodów uzasadniających zmianę decyzji z [...]r. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało ojej uchyleniu. Przy ponownym, na skutek powyższego orzeczenia, rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez skarżącego informacje o jego stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przezeń wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanego, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji ewentualne stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie tych należności. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek (odsetek od zaległości) na ubezpieczenie społeczne organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.