I GSK 618/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. – F. H. "A." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Go 157/09 w sprawie ze skargi T. K. – F. H. "A." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. – F. H. "A." na rzecz Dyrektora Izby Celnej w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Go 157/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie określenia kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług po wznowieniu postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: T. K. 14 września 2007 r. wniósł m.in. o wznowienie postępowania celnego i podatkowego w sprawie dotyczącej ostatecznej decyzji z [...] maja 2005 r., wydanej przez Dyrektora Izby Celnej w R. Stwierdził, że uzyskana przez organy celne weryfikacja świadectwa pochodzenia jest dokumentem bezprawnie uzyskanym i nie mogła stanowić dowodu w sprawie. Organ celny powinien w tym zakresie powołać biegłego w celu potwierdzenia lub obalenia tezy o sfałszowaniu świadectwa pochodzenia. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z [...] grudnia 2007 r. odmówił wznowienia postępowania. Decyzją z [...] marca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w R. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem z [...] lipca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w R. działając na podstawie art. 241 § 1 w zw. z art. 240 § 1 pkt 1 oraz 243 § 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] maja 2005 r., a następnie decyzją z [...] września 2008 r. odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zarzut skarżącego w zakresie przesłanki wskazanej w art. 240 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest niezasadny. Podkreślono, iż dowody, na których organ oparł się w postępowaniu administracyjnym zwykłym okazały się nieprawdziwe, co zostało potwierdzone przez upoważnioną instytucję, tj. Tajwańską Izbę Handlową. Tym samym powołanie biegłego w celu potwierdzenia lub obalenia tezy organu jest niezasadne. Organy celne posiadają uprawnienia do dokonywania weryfikacji tego rodzaju dokumentów na podstawie § 20a rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz.U. nr 130, poz. 851 ze zm.). Ponadto wskazano, że skarżący wniósł na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] maja 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 13 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Go 1841/05 skargę oddalił. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podał, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych, jakim jest wznowienie postępowania. Instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie podatkowe prowadzone przez organy było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi, wyliczonymi wyczerpująco w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, nie jest to bowiem kontynuacja postępowania zwykłego. Sąd wyjaśnił, że skoro wznowienie postępowania ma charakter postępowania nadzorczego w zakresie stwierdzenia wad postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, to decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym jest decyzją o innej decyzji, a nie decyzją rozstrzygającą sprawę, jako taką. Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie toczyło się z wniosku skarżącego, w którego treści strona zakreśliła wiążącą dla organu granicę badania przesłanek wznowienia, mianowicie art. 240 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie przepis ten nie mógł być zastosowany w takim rozumieniu, jaki przedstawiał wniosek o wznowienie i skarga, które w istocie zmierzały do wykazania wadliwości oceny tychże dowodów, a nie wykazania fałszywości dowodów, na których oparto ustalenia istotne dla wyniku sprawy zwykłej. Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że decyzja, której wzruszenia domaga się skarżący, jest decyzją prawomocną, gdyż została poddana kontroli sądowej, a wydane wówczas orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów zgodności z prawem decyzji administracyjnych. Zasadnie zatem organ przyjął, że brak jest w sprawie przesłanek wznowienia określonych we wniosku strony. T. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 120, 121, 122 Ordynacji podatkowej, polegające na tym, że Sąd uznał, iż organ celny działając w zgodzie z przepisami prawa dokonał wszelkich czynności procesowych w zakresie weryfikacji świadectwa pochodzenia, ale nie dokonał jednocześnie analizy Protokołu 4 do Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi, z drugiej strony, sporządzonym w Brukseli 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994, Nr 11, poz. 38 ze zm.), z którego to aktu wynika, że organy celne dokonały naruszenia art. 32 tego przepisu, bowiem w art. 32 Protokołu w ust. 1 mówi się, że: "Dodatkowa weryfikacja dowodów pochodzenia jest przeprowadzana wyrywkowo lub wtedy, gdy władze celne kraju importu mają uzasadnione wątpliwości, co do autentyczności tych dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub wypełnienia innych wymogów tego Protokołu", natomiast w ust. 2 tego artykułu mówi się o tym, że "w celu realizacji punktu 1 władze celne kraju importu zwracają świadectwo przewozowe EUR. 1 i fakturę, jeśli była przedłożona...", Stan taki spowodował, iż w rzeczywistości Sąd usankcjonował działania organu celnego, który wydał skarżoną decyzję z obrazą wyżej powołanych przepisów prawa. 2. naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., który nie był związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.), rozstrzygał wyłącznie w granicach skargi, tym samym dopuścił do tego, iż to błędne postępowanie miało istotny wpływ na nieprawidłowy w istocie wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że podniesione w skardze zarzuty postawione są w rzeczywistości wobec decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zdaniem strony, Sąd ten nieprawidłowo ocenił wady wskazane w zaskarżonej decyzji, bowiem niedopełnienie przez organ celny norm prawa zawartych w art. 187 § 1 w związku z art. 191 Ordynacji podatkowej stanowi o tym, że spełnione zostają przesłanki z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji naruszył normy prawa materialnego, bowiem uznał wspomniane czynności za zgodne z prawem i pozostające bez znaczenia dla wydanej decyzji. Ani organ celny, ani Sąd pierwszej instancji nie wykazały, czy Dyrektor Izby Celnej w R. zwrócił się do właściwego organu państwa obcego i zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Badanie zasadności powołanych podstaw zaskarżenia należy poprzedzić stwierdzeniem, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co w szczególności oznacza związanie tego Sądu podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem władny badać jedynie naruszenie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W sprawie, autor skargi kasacyjnej powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest chybiony. Postanowienie zawarte w przepisie § 1 tego artykułu, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza jednocześnie, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot. Sąd pierwszej instancji rozpatrując legalność decyzji z [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z [...] maja 2005 r. po wznowieniu postępowania, nie mógł ponownie oceniać legalności tej decyzji z zachowaniem reguł postępowania zwykłego. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej oznacza bowiem, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją rozstrzygnięta. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania celnego i podatkowego w sprawie dotyczącej decyzji ostatecznej wydanej przez Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] maja 2005 r. Decyzją ostateczną z [...] stycznia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wydaną po wznowieniu postępowania, odmawiającą uchylenia decyzji wydanej przez ten organ [...] maja 2005 r. Ta właśnie decyzja, na skutek skargi strony, stała się przedmiotem kontroli WSA w G. A zatem granice sprawy zakreślił wniosek o wznowienie postępowania oraz postanowienie organu o wznowieniu postępowania. We wstępnej fazie tego postępowania (tj. bezpośrednio po wznowieniu) organ administracyjny wyłącznie ustalał, czy w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Przesłanki te mają charakter kwalifikowany, zaś ich katalog jest zamknięty. Stwierdzenie braku omawianych przesłanek, tak jak w przedmiotowej sprawie, wiąże się nieodzownie z koniecznością odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach rozpoznania skargi wyznaczonych przez art. 134 p.p.s.a. Niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska w kwestii specyfiki zasady niezwiązania sądu pierwszej instancji granicami sprawy w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, jakoby art. 134 § 1 p.p.s.a. był odpowiednikiem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej przez ustawodawcę w postępowaniu administracyjnym. Otóż sąd nie dokonuje swobodnej oceny dowodów zgromadzonych na etapie postępowania administracyjnego przez organy administracyjne. Sąd dokonuje natomiast weryfikacji, czyli oceny procesu swobodnej oceny dowodów przeprowadzonego przez te organy. Uprawnienia, ani też obowiązku dokonywania przez sąd swobodnej oceny dowodów nie reguluje - wbrew stanowisku skarżącego - art. 134 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarzut ten w żadnej mierze nie odnosił się i nie mógł się odnosić do oceny Sądu pierwszej instancji dokonanej w zaskarżonym orzeczeniu w zakresie zastosowania norm prawa materialnego i procesowego przez organy celne w decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. W tym zakresie zarówno podstawa kasacyjna, jak też uzasadnienie zmierzają bowiem do podważenia wyroku poprzez zakwestionowanie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego, będącego elementem postępowania organów celnych w trybie zwykłym. Autor skargi kasacyjnej pomija fakt, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym jest, ogólnie rzecz ujmując, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną. Argumentacja w skardze kasacyjnej nawet pośrednio nie odnosi się do jakiejkolwiek przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej, ani też do procedury związanej z badaniem wystąpienia tej przesłanki. Po drugie, wymienione w podstawie skargi kasacyjnej przepisy art. 120, 121, 122 Ordynacji podatkowej, należące do katalogu zasad ogólnych postępowania podatkowego, mają charakter przepisów prawa procesowego. Sposób sformułowania zarzutu prawa materialnego prowadzi do wniosku, że strona skarżąca dąży w istocie do podważenia ustaleń faktycznych, ponieważ kwestionuje prawidłowość czynności procesowych organów celnych w zakresie weryfikacji świadectwa pochodzenia. Należy zatem stwierdzić, iż tak przestawiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść pożądanego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Powodem miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika Dyrektora Izby Celnej był fakt jednoczesnego rozpatrywania kolejnych skarg kasacyjnych tego samego skarżącego w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na nakład pracy pełnomocnika Dyrektora Izby Celnej w R. Stąd zasady słuszności, określone w art. 207 § 2 p.p.s.a., przemawiały za zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego jedynie w części.