II OSK 583/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. i G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1053/07 w sprawie ze skargi E. D. i G. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz E. D. i G. D. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 583 /08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. D. i G. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r., którą to decyzją odmówiono zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2007 r. odmówiono zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji "projekt zamienny do pozwolenia na budowę budynku fitness club i budynku siłowni wraz z infrastrukturą techniczną wodno - kanalizacyjną, elektryczną, gazową oraz przebudową części ulicy [...] na działkach [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną: przyłącza kabla niskiego napięcia, przyłącza gazociągu, wodociągu, kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...],[...] obręb 10 K. K.". Po rozpatrzeniu odwołania E. i G. D. wniesionego od powyższej decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swą decyzję organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32- 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwaną- Prawem budowlanym) stosuje się odpowiednio do tej zmiany. Zatem zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ teren objęty rozpatrywanym wnioskiem znajduje się na obszarze oznaczonym ZO4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" (Uchwała Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r.), a na terenach tych obowiązuje zakaz zabudowy, wydanie decyzji, o jaką zawnioskowali w dniu 20 marca 2007 r. inwestorzy, E. i G. D., musiało spotkać się z odmową, jako niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i G. D. zarzucili organom obu instancji naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm., dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez ich błędne zastosowanie, jak i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestor nie ubiegał się w przedmiotowej sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, ale o jego zmianę oraz zatwierdzenie projektu zamiennego, mieszczącego się w ramach ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących podstawę udzielenia zmienianego pozwolenia na budowę. Uznając za prawidłowe stanowisko organów, iż w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stosuje się przepisy art. 32- 35 tej ustawy odpowiednio do zakresu tej zmiany stwierdzono, że postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, poprzez powtórzenie określonych art. 32- 35 Prawa budowlanego sekwencji czynności w odniesieniu do planowanych odstępstw. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego obowiązują te same przepisy regulujące obowiązki organu administracji publicznej, które mają zastosowanie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego i wydaniu pozwoleniu na budowę jest nową decyzją administracyjną wydawaną po przeprowadzeniu nowego postępowania, w którym zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego przepisy art. 32- 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Decyzja wydana w trybie art.36a Prawa budowlanego, nie stanowi zatem swoistego "otwarcia" zakończonej poprzednio ostateczną decyzją sprawy administracyjnej, ale stanowi nową decyzję administracyjną wydaną w nowym postępowaniu. Zgodnie zatem z art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego organ obowiązany był do sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu zamiennego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji interpretacja, według której art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego powinien być stosowany w przedmiotowej sprawie "do zakresu zmiany" w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla projektu pierwotnego jest nadużyciem interpretacyjnym prowadzącym do nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu zasady ochrony praw nabytych, godzącym w funkcję planu miejscowego. Taka interpretacja w ocenie Sądu mogłaby prowadzić do wniosku, że nieograniczona ilość wniosków o wydanie pozwolenia na budowę w związku z projektami zamiennymi, składanych w przyszłości, powinna być rozpatrywana niezależnie od późniejszych postanowień planów miejscowych. W ocenie Sądu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest częścią stanu prawnego sprawy wszczętej wnioskiem o zatwierdzenie projektu zamiennego, a art. 36a w zw. z art. 32- 35 Prawa budowlanego należało zastosować w odniesieniu do ustaleń planu miejscowego obowiązującego na dzień rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, obejmującego projekt zamienny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a., Sąd wskazał na jego bezzasadność, gdyż pozwolenie na budowę w związku z projektem zamiennym jest wydawane po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w nowej sprawie administracyjnej na tle nowego stanu prawnego, co organy obu instancji prawidłowo wykonały. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną - p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i G. D. zaskarżając go w całości i wskazując na: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że w postępowaniu o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i wydaniu pozwolenia na budowę nie należy brać pod uwagę rozstrzygnięcia istniejącej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, lecz należy brać pod uwagę zapisy planu zagospodarowania przestrzennego tj. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., - naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego wydanej przy błędnym zastosowaniu przez organ art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie występował o udzielenie pozwolenia na budowę, ale o jego zmianę oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego. Przedmiotowa zmiana mieściła się w ramach ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego powyższy fakt oznacza, że postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, poprzez powtórzenie sekwencji czynności w odniesieniu do planowanych odstępstw. W związku z powyższym w sprawie, której przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu zamiennego obowiązują te same przepisy, które mają zastosowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanego wyżej zamierzenia budowlanego była wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu terenu. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy - o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wygasa, gdy na jej podstawie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, pomimo tego, że jej treść jest sprzeczna z ustaleniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren wskazany rozstrzygnięciem tej decyzji. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stanowiła podstawę udzielenia pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia 18 kwietnia 2002 roku, która stała się prawomocna przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Zdaniem skarżących odmowa wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i wydaniu pozwolenia na budowę, na podstawie treści planu miejscowego, z pominięciem ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, akceptując rozstrzygnięcie organu odwoławczego, dokonał błędnej wykładni art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust 3 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera w części takie podstawy, które stanowią o jej zasadności. Chybiony jest wprawdzie przedstawiony we wniesionej kasacji zarzut błędnej wykładni przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, ale jednocześnie trafnie wskazano, iż wadliwie zastosowano art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem pominięto całość uregulowań zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić też należy, iż o ile trafnie przedstawiono zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a., o tyle nie jest zrozumiały zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została w dniu 27 marca 2000 r. W terminie ważności powyższej decyzji o warunkach zabudowy, dla zamierzenia budowanego objętego decyzją z dnia 27 marca 2000 r. wydana została w dniu 18 kwietnia 2002 r. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja z dnia 18 kwietnia 2002 r. została następnie przeniesiona na skarżących decyzją z dnia 25 marca 2004 r. Oczywistym jest, iż decyzja z dnia 27 marca 2000 r. w oparciu, o którą wydana została decyzja z dnia 18 kwietnia 2002 r. nie wygasła nawet w razie uchwalenia nowego lub zmiany dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w oparciu o tą decyzję wydano wskazaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę. Zawarte w tym zakresie uregulowanie, obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 27 marca 2000 r. w art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest jasne i nie budzi wątpliwości. W odniesieniu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 18 kwietnia 2002 r. przy realizacji przedmiotowego obiektu nastąpiło "istotne odstąpienie", które spowodowało wystąpienie skarżących z wnioskiem o zatwierdzenie zmienionego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę uwzględniającego zaistniałe odstępstwa. Stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem wskazuje na to, iż w myśl art. 36 a ust. 3 ustawy Prawo budowlane "w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany". Zgodnie z kolei z art. 35 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza ..... zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu .....". Wypływająca z ust. 1 art. 36a ustawy Prawo budowlane zasada, wyklucza odejście przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 5 odwołującego się do "nieistotnych odstąpień" zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przytoczone wyżej regulacje wskazują na to, iż w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 w związku z art. 32 – art. 35 Prawa budowlanego). W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż nie jest możliwa zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wykraczająca poza warunki dopuszczalne miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też poza warunki wskazane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile taka dla planowanego, objętego zmianą zamierzenia inwestycyjnego, została wydana. Jeżeli więc inwestor zamierza zmienić sposób zagospodarowania terenu, to powinien wystąpić o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile taka jest wymagana, bądź też opracować projekt uwzględniający postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wskazane wyżej wymagania trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, podkreślając też zasadnie konieczność zgodności zmienionego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale pominął Sąd pierwszej instancji to, iż plan winien być analizowany w całości, a nie można opierać się tylko na jego fragmentach. Ta okoliczność dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy była istotna. Teren, bowiem objęty wnioskiem skarżących znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, wprowadzony Uchwałą Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2005 r. Nr 476 poz. 3528 w dniu 29 sierpnia 2005 r. Sąd pierwszej instancji pominął jednak pozostałe regulacje zawarte we wskazanym wyżej planie tj. część ogólnych postanowień planu, w tym § 8 ust. 2. Powyższe uregulowanie obowiązującego planu stanowi, iż "W terenach, w których obowiązuje zakaz zabudowy dopuszcza się utrzymanie istniejących obiektów budowlanych, z możliwością pewnej zmiany ich obrysu, pod warunkiem wykluczenia powiększenia powierzchni dotychczasowego obrysu....". Do tegoż postanowienia planu, jak i innych zawartych w nim regulacji poza zapisem wskazanym w § 18 planu w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się, nie przedstawiono też zakresu zmian w stosunku do projektu pierwotnego objętego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Przytoczone okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i zasądzono od organu na rzecz wnoszących skargę kasacyjną kwotę 600 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na które składa się kwota 250 złotych z tytułu uiszczonej opłaty od wniesionej skargi kasacyjnej, kwota 100 złotych z tytułu uiszczonej opłaty związanej ze sporządzeniem uzasadnienia wyroku, kwota 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty na pełnomocnictwie, pozostałą kwotę stanowi wynagrodzenie pełnomocnika określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).