IV SA/Wa 1935/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania - skargę oddala - Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i obsługą komunikacyjną na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent Miasta W. stwierdził, że art. 97 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Prezydenta Miasta W. nie występuje związek przyczynowy pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy. Nie ma również podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Z. K. oraz R. K. Zdaniem składających zażalenie obszar planowanej inwestycji jest w istocie parkiem pod nadzorem konserwatora zabytków i jedynym w W. symbolem dokonań II Rzeczypospolitej. W ocenie składających zażalenie organ administracji manipuluje wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 roku, II OSK 762/06, który stanowi podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Składający zażalenie podnieśli również zarzut, że organ administracji pozostaje w bezczynności nie rozpoznając wniosku Stowarzyszenia L. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji słusznie nie dopatrzył się zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Formułując wymóg istnienia takiej zależności k.p.a. nie określa jej charakteru. Zdaniem Kolegium należy jednak przyjąć, że przepis wymaga istnienia związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej 1 Sygn. akt IV SAM/a 1935/08 bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Bezpośredni związek przyczynowy, to bezwzględne uzależnienie rozpoznania sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wskazuje jedynie na pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy z tego powodu, że teren, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie został wpisany do rejestru zabytków. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła, działająca przez pełnomocnika, Z. K. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 6, art. 138 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu skarga złożona w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi zasadniczo opierają się na założeniu, że wpisanie do rejestru zabytków województwa [...] terenu opisanego jako poligon doświadczalny 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1935/08 dawnej wytwórni M. przy ul. [...] w W. jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z przyłączami i obsługą komunikacyjną na dz. ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W. na terenie dzielnicy [...]. W ocenie skarżącej, z tego względu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno zostać zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wpisu opisanego wyżej terenu do rejestru zabytków województwa [...]. W pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny zasadności opisanego wyżej stanowiska I. N. Słusznie zauważono w skardze, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w znacznej części nie nawiązuje bezpośrednio do przedmiotu sprawy i w abstrakcyjny sposób odnosi się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego przesłanki zawieszenia postępowania zawartej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odniesienie to jednak w ocenie Sądu było konieczne dla należytego wyjaśnienia przyjętego przez organ odwoławczy rozumienia normy prawnej zawartej we wskazanym przepisie. Z kolei konkluzja poczyniona przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. na tle, odnoszących się do orzecznictwa sądów administracyjnych, ogólnych rozważań, jest prawidłowa, a w konsekwencji wydane rozstrzygnięcie jest zgodne prawem. W ocenie Sądu kwestia wpisania do rejestru zabytków poligonu doświadczalnego powstałego w 1927 r. na terenie działki objętej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu wszczętym tym wnioskiem. W konsekwencji rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji sprawy wpisania poligonu do rejestru zabytków, nie uzasadnia zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., że przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem 3 Sygn. akt IV SA/Wa 1935/08 postępowania jeszcze w ogóle nie było (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 1678/92. ONSA z 1994 r. nr 2, poz. 55). Inaczej mówiąc, wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w analizowanym przepisie następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu. Taka sytuacja bez wątpienia nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, albowiem wpisanie opisanego wyżej poligonu doświadczalnego do rejestru zabytków nie jest zagadnieniem, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nierozstrzygnięcie zagadnienia polegającego na wpisaniu określonego terenu lub obiektu do rejestru zabytków nie tamuje postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Właściwy organ administracji nie musi bowiem dysponować ostateczną decyzją organu ochrony zabytków o wpisaniu danego obiektu do rejestru zabytków, aby władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) stanowi, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z kolei stosownie do treści art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Treść powołanych wyżej przepisów wskazuje, że skutkiem wpisania danego obiektu/obszaru do rejestru zabytków jest powstanie po stronie organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej obiekt/obszar chroniony w ten sposób, obowiązku dokonania uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Należy mieć na względzie, iż takie uzgodnienie może mieć zarówno charakter negatywny, jaki i pozytywny. Już choćby z tego względu nie można mówić o bezpośrednim związku zagadnienia wpisu określonego obiektu do rejestru zabytków z możliwością rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wpisanie danego obiektu (tu poligonu doświadczalnego) do rejestru zabytków skutkuje tylko 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1935/08 powstaniem po stronie organu prowadzącego postępowanie dodatkowego obowiązku wtoku prowadzonego przezeń postępowania. Od kwestii tej nie zależy jednak możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu należy skonstatować, że w sytuacji, gdy toczy się postępowanie przed właściwym organem ochrony zabytków w sprawie wpisania danego obiektu do rejestru zabytków, organ prowadzący postępowanie na zasadzie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla inwestycji obejmującej obiekt, którego dotyczy postępowanie o wpis do rejestru, nie musi dokonywać uzgodnienia z wojewódzkim inspektorem zabytków. Brak jest też w takiej sytuacji podstaw do zawieszania postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt4k.p.a. Z powołanych wyżej względów wszelkie, podniesione w skardze zarzuty, dotyczące dowolnego uznania, że rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, czy też nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie zbadania, czy postępowanie w sprawie wpisu poligonu doświadczalnego dawnej Wytwórni Lotniczej firmy M., do rejestru zabytków zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, należy uznać za niezasadne. Należy też nadmienić, że powołany przez skarżącą art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami statuuje między innymi obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepis ten dotyczy zatem dalszego etapu procesu inwestycyjnego i nie znajduje zastosowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się także do podniesionej przez skarżącą okoliczności, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może doprowadzić do rozpoczęcia robót budowlanych, a w konsekwencji do utraty walorów zabytkowych przedmiotowego terenu, należy wyjaśnić, że podstawą rozpoczęcia robót budowlanych może być jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Konkludując, ocena legalności zaskarżonego postępowania w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. 5 Sygn. akt IV SA/Wa 1935/08 Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest należyte. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.