I SA/Wa 125/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skarg A. S. i J. O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział zabytku nieruchomego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących A. S. i J. O. kwoty po 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2007 r., o odmowie wydania pozwolenia na podział zabytku wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych pod numerem [...], położonego w K. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kamienica przy ul. [...] w K. została wpisana do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 1967 r. Ponadto, ww. kamienica wraz z działką nr ew. [...] obr. [...] gm. kat. [...], położona jest na terenie najstarszej, przedlokacyjnej części miasta, stanowiącego część średniowiecznego układu urbanistycznego K. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Okręgu [...] z dnia [...] maja 1933 r. W dniu 24 lipca 2006 r. W. S. będąca współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości - zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nie pozwolił na dokonanie podziału wyżej wymienionej nieruchomości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kamienica przy ul. [...] powstała na działce wytyczonej w II poł. XIV wieku. Kształt działki do chwili obecnej zachował swoją pierwotną formę odzwierciedlającą dawne podziały własnościowe i relikty dawnego układu urbanistycznego. Krzywizny wytyczające granice posesji, a także zachowane mury graniczne pochodzą z okresu parcelacji kwartału zawartego pomiędzy obecnymi ulicami: [...]/[...]/[...] i [...] mieszczącego pierwotnie plac targowy z budynkiem, pełniącym najprawdopodobniej funkcję ratusza. Pochodząca z XIV wieku zabudowa ww. działki reprezentuje charakterystyczny typ średniowiecznych dwuosiowych domów, dwutraktowych, z jednoprzestrzenną izbą "na zadzi" w trakcie tylnym. Pierwotny układ pomieszczeń jest w pełni zachowany w poziomie piwnic i częściowo czytelny w poziomie parteru. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podział fizyczny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków prowadzi do utraty integralności zabytku i utrudnia, a niejednokrotnie wręcz uniemożliwia zagwarantowanie przeprowadzenia kompleksowych działań związanych z ochroną zabytku, takich jak: prowadzenie badań konserwatorskich, archeologicznych i architektonicznych oraz prac konserwatorskich, restauratorskich i budowlanych. Podział zabytku wyklucza możliwość wyegzekwowania od właścicieli równoczesnego podejmowania niezbędnych prac remontowo-konserwatorskich. Odnawianie poszczególnych części budynków w różnym czasie i przez różnych wykonawców często przekreśla możliwość zastosowania tych samych technik konserwatorskich. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, odmawiając udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości przy ul. [...] w K., powołał się na opinię opracowaną w tej sprawie przez dr hab. B. K. - rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z której wynika, że omawiana kamienica reprezentuje wysokie walory zabytkowe, zarówno z uwagi na zachowanie licznych elementów będących dokumentem historii i zmian architektonicznych od XIV do XIX wieku, jak i fakt związania z postacią [...], który mieszkał tu podczas swojego pobytu w K. Kamienica ta jest w złym stanie technicznym i wymaga natychmiastowego podjęcia prac o charakterze interwencyjnym, a w następnej kolejności pełnego remontu konserwatorskiego. W tej sytuacji wydaje się, że dokonanie podziału kamienicy mogłoby utrudnić wyegzekwowanie od właścicieli omawianego zabytków obowiązku utrzymania go w odpowiednim stanie, wynikającego z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem do przeprowadzenia niezbędnych prac remontowych niezbędne jest solidarne działanie wszystkich właścicieli, odpowiedzialnych za całość budynku, a nie za jego poszczególne części. Zdaniem autowa opinii, ewentualny podział własnościowy mógłby nastąpić dopiero po dokonaniu niezbędnych prac przy tym obiekcie. Od wyżej wymienionej decyzji odwołał się A. S. zarzucając naruszenie przepisów prawa, brak obiektywizmu oraz nieuwzględnienie wszelkich okoliczności w sprawie, a w szczególności faktu, że w odniesieniu do omawianej nieruchomości toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Odwołujący się wskazał również, że zawarta w uzasadnieniu sugestia co do ewentualnego przyszłego zagospodarowania omawianej kamienicy na hotel nie powinna być zamieszczona w tej decyzji. Ponadto, zdaniem strony, takie zagospodarowanie omawianej kamienicy będzie szkodliwe, bowiem budynek ten wykorzystywany był na cele mieszkalne i ewentualna zmiana funkcji wiązałaby się koniecznością wprowadzenia zmian w układzie wnętrza. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją odwołania A. S. nie uwzględnił. Minister stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w omawianym przypadku dokonanie podziału zabytkowej nieruchomości będzie miało negatywny wpływ na możliwość zachowania integralności obiektu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z protokołu oględzin przeprowadzonych przez przedstawicieli Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. w dniu 22 lutego 2007 r., jednoznacznie wynika, że omawiana kamienica jest w bardzo złym stanie technicznym. Obiekt jest zawilgocony, występują liczne spękania tynku, pęknięcia nadproży, gzymsów nadokiennych i podokiennych. Remontu wymaga część stolarki okiennej. W przyziemiu budynku, w elewacji od strony ul. [...], widoczne są ubytki wątku ceglano-kamiennego. Z ww. protokołu z oględzin wynika, że istotne zniszczenia występują również we wnętrzu obiektu, szczególnie w lokalu nr 2 na II piętrze, gdzie stwierdzono pęknięcie sufitu i zagrożenie awarią oraz z lokalu nr 4 na II piętrze, w którym doszło do pęknięcia ścian i sufitu (zwłaszcza w narożniku północno-wschodnim od strony ul. [...], zagrażającego konstrukcji budynku) i pęknięcia ścian działowych. W omawianym przypadku niezbędne jest zatem zachowanie integralności zabytku, bowiem jego podział mógłby uniemożliwić przeprowadzenie przy tym obiekcie kompleksowych prac konserwatorskich. Natomiast fakt prowadzenia przed sądem cywilnym postępowania o zniesienie współwłasności omawianego zabytków nie oznacza, że organ ochrony zabytków nie jest władny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dokonania podziału tego zabytku. Jak wskazano bowiem, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytku. Należy przy tym dodać, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują wyłączenia stosowania tego przepisu prawa. Należy jednak w tym miejscu zgodzić się z zarzutem zawartym w odwołaniu, iż w decyzji rozstrzygającej w sprawie dokonania podziału zabytku nieruchomego, organ ochrony zabytków nie może przesądzać co do przyszłego zagospodarowania tego zabytku. Bowiem o zmianie sposobu przeznaczenia zabytku i związanych z tą zmianą ewentualnymi pracami konserwatorskimi i robotami budowlanymi, organ ochrony zabytków winien wypowiedzieć się w toku odrębnego postępowania administracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem Ministra nie zgodzili się A. S. oraz J. O. wnosząc skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. A. S. w skardze zarzucił naruszenie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 3 ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 107 § 3 Kpa. Natomiast J. O. w skardze zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 9 i 107 § 3 Kpa oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W obu skargach wskazano, iż brak było podstaw do orzekania o dopuszczalności podziału w przedmiotowej sprawie i że tak szerokie rozumienie dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 8 jak zaprezentował organ w zaskarżonej decyzji narusza wskazane powyżej przepisy Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg. 2. Ochrona zabytków nieruchomych polega m.in. na konieczności uzyskania pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Regulacja taka ma oczywisty cel zapobieganiu rozdrabniania nieruchomości, co powoduje rozproszenie struktury właścicielskiej oraz zatracenie układu podziałów własnościowych i geodezyjnych. Wydanie takiego pozwolenia zostało pozostawione ocenie organów powołanych do ochrony i opieki nad zabytkami. Niemniej jednak ocena ta nie może być arbitralna. Pamiętać bowiem należy, że konieczność uzyskania zgody na podział nieruchomości jest ograniczeniem prawa własności, a ono może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim ustawa ta nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Materialne warunki ograniczenia prawa własności zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowią natomiast, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W szczególności, przepisy ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle i mogą być stosowane jedynie w stosunku do stanów faktycznych, objętych ich dyspozycją. Mając na uwadze powyższe uwagi wskazać należy, że wykładnia normy nakazującej uzyskanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków musi być dokonywana przez pryzmat powyższych zasad konstytucyjnych. Dlatego przy definiowaniu zakresu dyspozycji tej normy trzeba ze szczególną ostrożnością interpretować pojęcie "podział zabytku nieruchomego" . 3. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej poprzez wydzielenie odrębnych lokali stanowi podział zabytku nieruchomego. Samo zniesienie współwłasności może oznaczać podział zabytku nieruchomego, jeżeli przestaje istnieć pierwotna nieruchomość będąca przedmiotem wpisu do rejestru zabytków i w jej miejsce powstają wydzielone z niej działki czy nieruchomości. Jednak należy się jednak zastanowić czy wyodrębnienie własności lokali znajdujących się w zabytkowych budynku, stanowi podział zabytku nieruchomego. Zdaniem Sądu w żadnym razie nie można takiej czynności nawet w ramach znoszenia współwłasności potraktować jako podziału zabytku nieruchomego. W tym miejscu należy przypomnieć, że w wyniku ustanowienia odrębnej własności lokali w ogóle nie dochodzi do zniesienia współwłasności nieruchomości gruntowej, przeciwnie współwłasność przekształca się w nowy rodzaj współwłasności, jeszcze silniej wiążącej dotychczasowych współwłaścicieli. Skoro przedmiotem wpisu do rejestru jest kamienica wraz z działką, to wydzielenie własności lokali w żaden sposób tego stanu rzeczy nie zmieni. Nie dochodzi również do podziału budynku, żadna nowa granica ewidencyjna nie zostaje utworzona. Idąc śladem interpretacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji należałoby stwierdzić, iż wydzielenie jakiegokolwiek samodzielnego lokalu jako przedmiotu odrębnej własności na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga pozwolenia konserwatora. 4. W żadnym zatem razie nie można wydzielenia samodzielnego lokalu w budynku uznać za podział zabytku nieruchomego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust Konstytucji RP. Dalej bowiem struktura własnościowa nieruchomości – w przypadku wydzielenia samodzielnych lokali – byłaby taka sama jak przed zniesieniem współwłasności. Dlatego w pełni należy podzielić zarzuty obu skarg dotyczące naruszenia powołanych przepisów Konstytucji oraz analizowanej normy zawartej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ma żadnego racjonalnego związku pomiędzy celami stojącymi u podstaw ochrony zabytków a wydzieleniem samodzielnego lokalu w takim budynku. 5. Wniosek W. S. o wypowiedzenie się konserwatora zabytków według załączonej przez nią propozycji "podziału nieruchomości" poprzez wydzielenie odrębnych lokali dla współwłaścicieli nie mógł stanowić podstawy do prowadzenia merytorycznego postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ powinien w tym przypadku na podstawie art. 66 § 3 Kpa wydać postanowienie o zwrocie wniosku, jako nie podlegającego pod jurysdykcję administracyjną. 6. Powyższa nieprawidłowość i stopień ingerencji w wykonywanie prawa własności (współwłasności) obligują Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przy tym nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jest wynikające z tych decyzji uprawnienie dysponenta władztwa publicznego w zakresie ochrony zabytków do warunkowania wydzielenia odrębnych lokali i ich sprzedaży. 7. Natomiast nie mają dla przedmiotowej sprawy w ogóle znaczenia zawarte w skargach zarzuty dotyczące art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przepis ten odnosi się tylko i wyłączenie do podziałów geodezyjnych a nie prawnych. Innymi słowy nie miał on w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mając węższy odnoszący się tylko i wyłączenie do podziału działki ewidencyjnej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.