III SA/Łd 8/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji właściwego przełożonego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Łd 8/09 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 6 f i art. 37 a pkt 1 ustawy z dnia 6 K. 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 roku Nr 43, poz. 277 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w O. zwolnił z dniem 1 października 2008 roku policjanta - A. K. - Kierownika Ogniwa [...] z uposażeniem zasadniczym w wysokości - 2460,00 złotych miesięcznie, wynikającym z zaszeregowania w szóstej grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej oraz z dodatkiem funkcyjnym w wysokości 1020,00 złotych miesięcznie - z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w O. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że policjanta można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. W celu uporządkowania struktury organizacyjnej jednostki przeniesienie do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w O. ww. funkcjonariusza, który od dnia 7 maja 2008 roku przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i skierowany został na badania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Ł. celem orzeczenia o jego dalszej przydatności do służby w Policji, jest uzasadnione. Od powyższego rozkazu odwołał się A. K., podnosząc, że rozkaz ten wydany został przedwcześnie, gdyż skierowanie na badania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Ł., celem orzeczenia dalszej przydatności do służby w Policji, nie jest decyzją ostateczną i niczego nie przesądza. Zdaniem odwołującego, opieranie się na czymś, co ma nastąpić nie jest zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty przeniesienia do dyspozycji i ustalił datę przeniesienia policjanta do dyspozycji na dzień 12 listopada 2008 roku, w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarzut strony dotyczący przedwczesnego wydania rozkazu w stosunku do ewentualnego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA jest chybiony, gdyż dyspozycja przepisu art. 37a nie zawiera odniesienia do uregulowań związanych z orzecznictwem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA. Ponadto przeniesienie policjanta do dyspozycji podyktowane było interesem służby z uwagi na fakt, iż długotrwałe zwolnienie lekarskie policjanta oraz nieznany termin powrotu do służby utrudnia właściwe wykonywanie zadań Policji danej jednostki organizacyjnej oraz dokonanie zmian organizacyjnych w jej strukturach. Organ II instancji stwierdził, że zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego rozkazu stwierdzenie dotyczące skierowania na badania lekarskie funkcjonariusza, przebywającego na długotrwałym zwolnieniu, nie zawiera w swojej treści elementu kategorycznie określającego stan zdrowia policjanta, jedynie jest okresem oczekiwania na rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej stanu zdrowia i zdolności do pełnienia służby na stanowisku w pionie prewencji. W przypadku nieorzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby w Policji możliwe jest mianowanie policjanta na inne stanowisko służbowe, a nawet powrót na równorzędne stanowisko. Organ II instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji brak jest pouczenia wynikającego z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji o prawie do otrzymywania przez policjanta pozostającego bez przydziału służbowego uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., organ l instancji podejmując decyzję o przeniesieniu policjanta do dyspozycji wyważył słuszny interes strony z nadrzędnym interesem służby. Z uwagi na to, że Komendant Powiatowy Policji w O. swojej decyzji nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, a strona złożyła odwołanie w terminie, należało na nowo określić termin przeniesienia do dyspozycji, uwzględniając stan faktyczny i prawny. Termin ten określono na dzień 12 listopada 2008 roku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa: 1) art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, 2) pominięcie postępowania wynikającego z § 24 ust. 6, 7 pkt 1 do 5 zarządzenia nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Komendant Powiatowy Policji w O. w rozkazie z dnia [...] powołał się na dwie przesłanki, które dopiero mają nastąpić. Pierwszą z nich jest porządkowanie struktury organizacyjnej w wyniku, którego ma zostać zlikwidowany etat lub zmiana, co wiąże się z postępowaniem trwającym dłuższy czas, a określonym w § 24 ust. 6, 7 pkt 1 do 5 zarządzenia nr 1041. Skarżący podał, że było wcześniej prowadzone postępowanie w przedmiocie przeniesienia go na inne stanowisko, które zakończyło się doręczeniem mu w dniu 25 sierpnia 2008 roku decyzji, a następnie już [...] Komendant Powiatowy Policji w O. przeniósł go do dyspozycji, w sytuacji gdy zgodnie z § 6 zarządzenia nr 1041 rozkaz o zmianach wprowadzany jest co najmniej 30 dni przed wejściem w życie. Ponadto A. K. podniósł, że drugą przesłanką wskazaną przez Komendanta jest skierowanie na badania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w celu określenia dalszej przydatności do służby w Policji, w sytuacji gdy dopiero po badaniach orzeczenie określi stan jego zdrowia, czy przydatność do służby. Zdaniem skarżącego, mimo że art. 37a pkt 1 ustawy o Policji jest bardzo władczy i daje duże możliwości, to rozkaz został wydany przedwcześnie, nie zawiera uzasadnienia faktycznego i nie opiera się na faktach. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Zgodnie z art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlegały rozkazy personalne wydane w przedmiocie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji właściwego przełożonego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z art. 37a policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres: 1) poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy; 2) zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych; 3) delegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju lub za granicą. Treść powołanego przepisu wskazuje na to, iż podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Uznaniowości nie można jednak utożsamiać z zupełną dowolnością i swobodą organu w tym zakresie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Powszechnie aprobowany jest pogląd, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia (czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne). Stwierdzenie, że decyzja nie jest dowolna, bo ma oparcie w zebranym materiale dowodowym i jego ocenie, wyklucza ingerencję sądu w swobodny wybór dokonany przez organ administracji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie przestrzegały wszystkich reguł procesowych, czego dowodem jest zebrany materiał dowodowy i uzasadnienie obu rozkazów personalnych. Organ I instancji zwolnił A. K. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł do swojej dyspozycji powołując się na art. 37 a pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie ze wskazaną wyżej treścią tego przepisu w przypadku zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można go przenieść do dyspozycji przełożonego, ale musi to być związane z okresem nie dłuższym niż 12 miesięcy, który poprzedza powołanie lub mianowanie na inne stanowisko albo zwolnienie ze służby. Z akt sprawy oraz uzasadnień organów obu instancji nie wynika, czy zwolnienie skarżącego i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w O. nastąpiło na okres poprzedzający powołanie go lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, czy też na okres poprzedzający zwolnienie go ze służby. Organ I instancji nie wykazał interesu służby, związanego z polityką kadrową, dezorganizacji pracy danej sekcji Policji w związku z przebywaniem policjanta na zwolnieniu lekarskim, uchybień i nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych przez skarżącego na zajmowanym stanowisku i w związku z tym zamiaru mianowania go na inne stanowisko służbowe, czy też zwolnienia ze służby. Twierdzenie organu I instancji, iż podjęty rozkaz ma na celu uporządkowanie struktury organizacyjnej jednostki, z uwagi na to, że skarżący przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim jest gołosłowne. Natomiast z dokumentów załączonych przez skarżącego na rozprawie, w szczególności z rozkazu personalnego z dnia [...] oraz rozkazu personalnego z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji w O. wynika, że skarżący w krótkim okresie czasu przenoszony był z jednego stanowiska na drugie, a z uzasadnienia tych rozkazów nie wynika, że miało to na celu umożliwienie organowi Policji usprawnienie realizacji zadań statutowych, czy też związane było z reorganizacją jednostki Policji. Organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, że przebywanie policjanta od maja 2008 roku na zwolnieniu lekarskim przyczyniło się do nieprawidłowego funkcjonowania ogniwa, w którym pełnił służbę. Stanowisko organu II instancji, iż przeniesienie policjanta do dyspozycji przełożonego podyktowane było interesem służby również nie zostało w sposób prawidłowy uzasadnione. Ponadto wadliwość postępowania odwoławczego polega na tym, iż do akt sprawy załączone zostały notatki służbowe sporządzone przez policjantów zatrudnionych w Komendzie Powiatowej Policji w O., z których wynika, że skarżący oświadczył, iż nie zamierza wrócić do pracy, zwolnienie lekarskie będzie kontynuował do 12 miesięcy, a następnie przejdzie na emeryturę. Wprawdzie organ II instancji nie powołał się w uzasadnieniu rozkazu na powyższe notatki, jako dowody w sprawie, to jednak z akt sprawy nie wynika, że policjant miał możliwości zapoznania się z tymi notatkami i ustosunkowania się do nich przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ II instancji stwierdził, iż A. K. przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i nie jest znana ostateczna data jego powrotu do służby, ale nie umożliwił stronie wypowiedzenia się w tej kwestii. Powyższe narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu, okres przebywania na zwolnieniu lekarskim oraz okres oczekiwania na orzeczenie komisji lekarskiej, co do zdolności policjanta do służby w Policji, nie jest okresem, o którym mowa w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, uzasadniającym możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przyszłości. Powyższe nie daje podstawy do zastosowania trybu określonego w przepisie art. 37 a pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu, ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organu administracji, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 i 77 k.p.a., było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozkazu, spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Reasumując, Sąd uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, bowiem doszło do naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uzupełnić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając wszystkie powyższej wskazane przez Sąd uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. A.B.