II SA/Ol 64/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 300 zł. (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta O. wznowił na wniosek M. J. reprezentującego mieszkańców budynków nr 21, 23 i 25 położonych przy ulicy Ż. w O. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo – handlową w parterze budynku oraz z garażem podziemnym przy ulicy Ż. w O. na działce oznaczonej numerem geodezyjnym "[...]" w obrębie "[...]" zakończonej decyzją ostateczną nr "[...]" z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]" organ umorzył postępowanie w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony przez stronę tego postępowania. Właścicielem działki objętej wnioskiem, jak i terenów przyległych jest gmina O., zaś użytkownikiem wieczystym terenów zabudowanych jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Wskazano, iż zgodnie z przedłożonym odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego organem upoważnionym do reprezentowania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" są dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i ustanowiony do reprezentacji pełnomocnik. Pełnomocnik wnioskodawców nie przedstawił żadnego statutowego upoważnienia mieszkańców do występowania w imieniu Spółdzielni. Powołano się także na opinię radcy prawnego urzędu miasta, zgodnie z którą interes prawny mieszkańców nie został naruszony. W związku z powyższym, uznano, iż wniosek nie pochodzi od strony, a tym samym występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania. Powołując się na komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, iż w razie gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu własnym oraz mieszkańców budynków nr 21, 23 i 25 położonych przy ulicy Ż. w O. złożył radca prawny M.J., wnosząc o jej uchylenie. W jego ocenie mieszkańcy przedmiotowych budynków posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zabudowy spółdzielczego parkingu, z którego korzystają, co wynika z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie może naruszać uprawnień osób trzecich. Odwołujący się wskazał, iż jakość życia na osiedlu, możliwość normalnego dojazdu i wyjazdu z osiedla, zaparkowania samochodu w okolicach domu stanowi interes prawny mieszkańców w rozumieniu powyższych przepisów. Przepisy te nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych, jak również nie kwalifikują statusu strony w zależności od posiadanego tytułu prawnego do lokalu lub jakichkolwiek "uprawnień statutowych upoważniających mieszkańców". Legitymacja procesowa mieszkańców oparta jest o ich zdolność prawną oraz interes prawny wynikający z faktu zamieszkiwania przy parkingu, na którego likwidację oraz wprowadzenie setek nowych samochodów na osiedle zezwolił organ. Zarzucił, iż finansowanie wątpliwej inwestycji budowy bloku przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" dotyczy także interesu prawnego mieszkańców – członków spółdzielni występujących w sprawie, bowiem majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, a zarząd Spółdzielni dokonuje dziwnych i niezrozumiałych dla członków spółdzielni rozporządzeń ich majątkiem. W ocenie odwołującego się organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku analizy żądań stron – mieszkańców, członków spółdzielni , nawet jeśli te żądania stają w sprzeczności z działaniami organów spółdzielni. Ponadto wskazał, iż w sprawie występuje przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ wydał decyzję o warunkach zabudowy parkingu bez znajomości okoliczności faktycznych dotyczących ilości samochodów tam parkujących oraz wpływu powyższego na funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego. Zarzucił, iż w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do tej przesłanki wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego. Podniósł także, iż konieczne jest poinformowanie i wezwanie do wzięcia udziału w postępowaniu instytucji posiadających siedziby w okolicy planowanej inwestycji oraz wyjaśnienie sposobu rozwiązania problemów parkowania samochodów przez interesantów i klientów tych instytucji. Odwołujący się wskazał, iż przedmiotowy parking stanowi swoistą sferę buforową, zapewniającą względny spokój i bezpieczeństwo wewnątrz osiedla, co zostanie zakłócone przez wprowadzenie na osiedle kolejnych mieszkańców i wzrost liczby samochodów. Zarzucił, iż organ wydał decyzję bez wizji lokalnej oraz analizy potrzeb parkingowych przy ul. Ż., natężenia ruchu, dojazdu karetek do szpitali oraz bez symulacji zjawisk, które pojawią się po zrealizowaniu inwestycji. Powołał się ponadto na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowe, zaś zastawianie uliczek osiedlowych samochodami uniemożliwi realizację tych przepisów. Ponadto z uwagi na fakt wykorzystywania jako rezerwowego lotniska dla helikopterów medycznych terenu znajdującego się w okolicy bloku nr 25 budzi wątpliwości co do spełnienia wymogów powołanego rozporządzenia odnośnie obiektów budowlanych oraz naturalnych w otoczeniu lotniska. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości oraz odmówiło uchylenia decyzji "[...]" organu I instancji z dnia "[...]" o ustaleniu na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Olsztynie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo – handlową w parterze budynku oraz garażem podziemnym przy ulicy Ż. w O. na działce oznaczonej numerem geodezyjnym "[...]" w obrębie "[...]". W uzasadnieniu podano, iż wznowienie postępowania jest instytucją nadzwyczajną w procedurze administracyjnej, która stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 i 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. W omawianej sprawie wznowienie postępowania zostało oparte o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia wznowionego postępowania, a przytoczone z literatury przedmiotu stanowisko dotyczy innej sytuacji niż w rozpatrywanym przypadku. W ocenie organu odwoławczego winna być podjęta decyzja na podstawie art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie decyzja o umorzeniu postępowania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż wznowienie postępowania na postawie art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu nie będącego stroną prowadzi do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż brak jest wówczas podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem mówić, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu skoro żądający wznowienia nie jest stroną postępowania. Podano również, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny, a zatem oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Należy przy tym odróżnić interes prawny od interesu faktycznego, tj. takiej sytuacji, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Kolegium, występujący z żądaniem wznowienia postępowania mieszkańcy budynków: 21, 23 i 25 przy ul. Ż. w O. mają w przedmiotowej sprawie interes faktyczny, a nie interes prawny. Wskazują na to podnoszone przez skarżących argumenty takie, jak: jakość życia na osiedlu, możliwość dojazdu i wyjazdu z osiedla, parkowania samochodu w okolicach domu. Odnosząc się zaś do kopii publikacji z prasy lokalnej, dołączonych do odwołania, dotyczących budowy parkingów w mieście, kłopotów z parkowaniem, trwającej od 8 lat budowy obiektu przy ul. P. w O., to organ stwierdził, iż wykraczają one poza przedmiot rozstrzygnięcia, bowiem decyzja ostateczna dotyczy ustalenia warunków zabudowy jedynie działki nr "[...]", przy ul. Ż. w O. Z kolei podnoszone kwestie dotyczące rozporządzeń majątkiem Spółdzielni dotyczą spraw wewnątrzspółdzielczych i powinny być rozwiązywane pomiędzy zarządem spółdzielni i jej członkami na gruncie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Podniesiono ponadto, iż ustalenie warunków zabudowy następuje w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne, zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wskazano, iż nie mają znaczenia podnoszone przez odwołujących zarzuty dotyczące braku wizji lokalnej i wydania decyzji bez analizy potrzeb parkingowych przy ul. Ż., analizy natężenia ruchu na tej ulicy, uwzględnienia dojazdu karetek do szpitali, a także bez symulacji zjawisk, które pojawią się po zrealizowaniu inwestycji. Podniesiono także, iż na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można mówić o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, gdyż zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w ustawie Prawo budowlane oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, które będą przedmiotem oceny w kolejnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał ponadto, iż w niniejszej sprawie nie jest zasadne żądanie uchylenia decyzji ostatecznej, której dotyczyło wznowione postępowanie w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, co do której organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu. Wskazano, iż okoliczności faktyczne wymienione w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bowiem decydujące znaczenie w tym zakresie ma łączne spełnienie 5 przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w omawianym przypadku wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Na powyższą decyzję skargę złożył M. J. działając w imieniu własnym oraz mieszkańców bloków nr 21, 23 i 25 położonych przy ulicy Ż. w O. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wadliwych prawnie. Podniósł, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o wadliwą podstawę prawną i nie rozstrzygała wszystkich zgłoszonych żądań oraz nie spełniała wymogów decyzji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, ani rozszerzać zakresu spraw, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zarzucił, iż Kolegium niezasadnie przeprowadziło postępowanie odwoławcze, w którym dokonało naprawy wadliwej decyzji o umorzeniu postępowania, wydanej w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydając decyzję wznowieniową w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Takie procedowanie organu odwoławczego naruszyło także zasadę reformationis in peius, określoną w przepisie art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez reformacyjne wydanie niekorzystnej dla strony decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który to tryb nie został zastosowany przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się również z wywodami Kolegium odnośnie braku statusu strony mieszkańców bloków nr 21, 23 i 25 przy ulicy Ż. w O. Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie, skarżący wskazał, iż wypracowany został jednolity pogląd co do tego, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są: wnioskodawca, tj. osoba ubiegająca się o ustalenie warunków zabudowy, właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętej ustaleniem warunków zabudowy i osoby trzecie, których interesy prawne podlegają ochronie w procesie inwestycji. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określają wymagania decyzji o warunkach zabudowy dotyczące interesów osób trzecich i stanowią, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może naruszać uprawnień osób trzecich. Do osób trzecich zalicza się właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Podmiotem mającym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być także wieloletni posiadacz samoistny nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja zagrażająca jego zdaniem jakiemukolwiek jego dobru osobistemu bądź majątkowemu. Podniesiono, iż podstawowym obowiązkiem organu w postępowaniu z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie stron postępowania, które następuje na podstawie kryteriów określonych wart. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stroną będą również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, na co wskazuje m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006r. Na podstawie tych rozważań w zakresie pojęcia strony postępowania, opartych na szeroko powoływanych orzeczeniach sądów administracyjnych, skarżący stwierdził, iż mieszkańcy bloków nr 21, 23 i 25 położonych przy ulicy Ż. w O. posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zabudowy spółdzielczego parkingu, z którego korzystają. W ocenie skarżącego organy w przedmiotowej sprawie pominęły zasady zagospodarowania i zabudowy, których istotą jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, przy zapewnieniu wymagań ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego. Wbrew twierdzeniom organu nie zostały spełnione łącznie 5 przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucił, iż przedmiotowa decyzja określa możliwość budowy wielokondygnacyjnego budynku w miejscu, które się do tego nie kwalifikuje. Organ administracji pominął przesłankę do wydania decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą intensywności wykorzystania terenu. W ocenie skarżących wydanie decyzji nie było poprzedzone rzetelną analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którego ma dotyczyć planowana inwestycja. Zatem interes prawny mieszkańców zdaniem skarżącego ma umocowanie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w przepisach kodeksu cywilnego. Tym samym postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano skarżoną decyzję, prowadzone było bez udziału wszystkich stron i bez możliwości poddania analizie argumentów osób, które w miejscu planowanej inwestycji zamieszkują. Skarżący zakwestionował także stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy wytycza ogólne podstawowe kierunki, które można szczegółowo ustalać w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przywołując argumenty przedstawione w odwołaniu od zaskarżonej decyzji wskazano po raz kolejny, jak ważne jest utrzymanie przedmiotowego parkingu, zaś budowa kolejnego budynku mieszkalnego w tej okolicy spowoduje istotne ograniczenia i trudności w swobodnym korzystaniu z mieszkań oraz pozostałych miejsc parkingowych w okolicy bloków skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Organ odwoławczy podejmuje jedno z rozstrzygnięć w zakresie określonym w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W omawianym przypadku taka sytuacja właśnie zachodzi. Ze względu na to, że w decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu wznowionego postępowania nie odniesiono się do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a Kolegium nie miało wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdziło potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w zaskarżonej decyzji zastosowało instytucję reformacji i orzekło co do istoty sprawy. Podano, iż zaskarżona decyzja nie dotyczy budowy dziewięciopiętrowego wieżowca przy ul. Ż. w O., ale odmowy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano, iż decyzja ta dotyczy działki nr "[...]", obr. "[...]" przy ul. Ż., natomiast budynki mieszkalne Nr 21, 23 i 25 przy ul. Ż. w O. znajdują się na działkach sąsiednich, których właścicielem jest Gmina O., a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w O. Wskazano, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się co do zasady, że członek spółdzielni mieszkaniowej nie ma prawa do brania udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym. Jedynie w zupełnie wyjątkowych sytuacjach dopuszczono możliwość uznania prawa członka spółdzielni mieszkaniowej do brania udziału w sprawie jako strona. Członek spółdzielni nie może domagać się dopuszczenia go do udziału jako strony w postępowaniu administracyjnym bez uprzedniego wyczerpania drogi wewnątrz spółdzielczej oraz zaskarżenia uchwały organu spółdzielni do sądu powszechnego, o ile taka uchwała przez organ spółdzielni została podjęta. Z akt sprawy nie wynika, aby tego rodzaju działania były przez skarżących podjęte. Natomiast w jednym z wyroków sądowych stwierdzono, iż możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony, który nie skutkuje jednak uznania jej za stronę tego postępowania. Zaznaczono, iż ze względu na to, że decyzja, która jest przedmiotem skargi wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, a nie w postępowaniu zwykłym, na rozstrzygnięcie w omawianej sprawie nie ma też wpływu podnoszona w skardze okoliczność, jakoby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. We wznowionym postępowaniu Kolegium nie rozpatrywało sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym, a zatem nie miało podstaw do merytorycznego rozstrzygania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia przesłanek określonych wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego dotyczy również skarga. Ponadto na gruncie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, a tym bardziej we wznowionym postępowaniu, nie mają zastosowania wymienione w skardze przepisy Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 31 października 2008r., (sygn. akt "[...]") Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucił skargę wobec nie uiszczenia należnego wpisu. Jednakże postanowieniem z dnia 30 stycznia 2009r. (Sygn. akt "[...]") Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi w stosunku do M. J. i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. W związku z tym w niniejszej sprawie została rozpoznana wyłącznie skarga M.J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż każda sprawa podlega dwukrotnemu rozpoznaniu merytorycznemu przez organy różnych instancji. Jednocześnie zasada określona w tym przepisie gwarantuje stronie, iż każdy z organów będzie orzekał w tym samym zakresie, gdyż tylko wtedy strona – będąc niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – może kwestionować je przed organem wyższej instancji. Jeżeli natomiast organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to tym samym pozbawia stronę prawa do jednej instancji. Strona nie może bowiem odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a o którym nie orzeczono w niższej instancji. O ile zatem organ odwoławczy stwierdzi, iż w pierwszej instancji nie orzeczono o całości żądania strony, to winien decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Za takim rozumieniem art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażonej tam zasady dwuinstancyjności wielokrotnie opowiadano się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 23 listopada 2006r. Sygn. akt I OSK 451/06 LEX nr 290649, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1998r. Sygn. akt IV SA 536/96 LEX nr 43127). W orzeczeniach tych wyraźnie wskazano, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Przy czym zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższej zasady dwuinstancyjności. Wskazać bowiem należy, iż wprawdzie we wniosku o wznowienie skarżący domagał się wznowienia postępowania, powołując się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w postanowieniu organu pierwszej instancji o wznowieniu postępowania z dnia "[...]" wskazano wyłącznie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem tylko w tym zakresie zostało wznowione postępowanie. Wskazać bowiem należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego jako tryb nadzwyczajny podlega nieco odmiennym regulacjom niż postępowanie zwyczajne. W przeciwieństwie bowiem do trybu zwykłego, w którym postępowania wszczyna sam wniosek strony (art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Co więcej z art. 149 § 2 Kodeksu wynika, iż postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem postanowienie o wznowieniu wyraźnie zakreśla zakres sprawy. Także w decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji rozstrzygał wyłącznie kwestię interesu prawnego stron, w ogóle nie odnosząc się do innych przesłanek wznowieniowych, w tym przede wszystkim do art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem Kolegium uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając merytorycznie odmówiło uchylenia decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, jak i art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zatem orzekł poza zakresem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, czym pozbawił skarżącego prawa do jednej instancji, co słusznie zarzucono w skardze. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli oraz powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasady te urzeczywistniają się między innymi poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji, które będzie nie tylko spełniało wymogi określone art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także przekonywało strony do zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku interesu prawnego po stronie skarżącego, jednak w ocenie Sądu nie wyjaśniło należycie przesłanek, którymi się kierowano przy podjęciu takiego rozstrzygnięcia. Jak słusznie zauważył skarżący generalnie przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, iż stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz właściciel nieruchomości objętej ustaleniem warunków zabudowy. Jednakże za strony w tym postępowaniu uznaje się także osoby trzecie, jeżeli planowana inwestycja może wymagać ochrony ich interesu prawnego. Przy czym istnieje bogate orzecznictwo odnośnie osób, które mogą być uznane za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, o czym świadczą chociażby orzeczenia przytoczone przez Kolegium, jak i przez skarżącego. W związku z tym kwestia interesu prawnego winna być przedmiotem szczegółowej analizy organu w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem Kolegium wskazało jedynie w decyzji, iż okoliczności podnoszone przez stronę nie świadczą o jej interesie prawnym a faktycznym, lecz stanowiska tego w należyty sposób nie uzasadniło. W związku z powyższym Kolegium powinno ponownie rozpatrzeć odwołanie skarżącego mając na względzie powyższe wskazania. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając także koszty postępowania kasacyjnego, których Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie mógł zasądzić. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.