IV SA/Wa 113/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia T. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie orzeczenia odszkodowania za nieruchomość rolną, przejętą na rzecz Państwa decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] Prezydent Miasta Z., na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.), przejął na rzecz Państwa nieruchomość rolną składającą się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2913 ha, wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego położonego w Z., stanowiącego byłą współwłasność I. C., C. C. i K. R. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] stwierdził, że powyższa decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana została z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła do Wojewody [...] T. Z. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w niniejszej sprawie. Zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] złożyła T. Z. Rozpatrując zażalenie organ podniósł, iż w niniejszej sprawie zaistniała przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa podstawa obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jakim jest zbadanie zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zdaniem organu ocena zasadności powyższej decyzji w kontekście zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do właściwości przeprowadzania postępowań w trybie art. 156 kpa w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jest istotnym elementem toczącego się postępowania odszkodowawczego. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii doprowadzić może do tego, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa podjęta zostanie w następstwie aktu administracyjnego, który zawiera kwalifikowaną wadę prawną, polegającą na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pkt 1 kpa). Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Z. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca stwierdziła, iż narusza ono art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżącej zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może mieć miejsce w przypadku, gdy postępowanie w sprawie zagadnienia wstępnego ma charakter zindywidualizowany, zaadresowane jest do określonej ściśle strony i rzutuje na jej prawa lub obowiązki, nie zaś jak twierdzi Wojewoda [...] i Minister, gdy chodzi o ustalenie linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca stwierdziła ponadto, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga, aby istniał bezpośredni związek przyczynowy między rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji a uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy w sprawie pojawia się natomiast zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, jak np. zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca stwierdziła także, że skonkretyzowany przypadek wystąpiłby dopiero w sytuacji wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, natomiast w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda jak i organ odwoławczy nie wykazali jakichkolwiek działań w zakresie uchylenia ostatecznych decyzji dotyczących niesłuszności wywłaszczeń, a jedynie powołali się ogólnie na ustalenia linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Tymczasem wykładnia dokonana przez sądy administracyjne nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa ani nie powoduje automatycznej nieważności decyzji z nią sprzecznych. Tego typu argument nie może więc blokować postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak - stosownie do art. 134 P.p.s.a. – związany zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione należy uznać za chybione. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 kpa, który wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Brzmienie powyższego przepisu: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie (...)" wyraźnie wskazuje, że w przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych w tym przepisie podstaw organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu także w trakcie postępowania organ ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Stosownie do pkt 4 powyżej cyt. przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku zatem, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (v. B.Graczyk, "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym", Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38, s.91 i 92). Organ administracji publicznej obowiązany jest ponadto, jak trafnie wskazuje na to w skardze skarżąca, ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Z powyższego wynika, iż zawieszenie postępowania na podstawie art.97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że rację ma Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdy twierdzi, iż rozstrzygnięcie kwestii zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., w kontekście prawidłowości ustalenia właściwości organów w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, stanowi w sprawie dotyczącej orzeczenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, że wszczęte w trybie art. 160 kpa na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie orzeczenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na mocy przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, toczy się w następstwie wydanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającej, że Prezydent Miasta Z. dokonując wykupu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, naruszył przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem w/w decyzji Wojewody [...] może doprowadzić do sytuacji, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa zostanie wydana na podstawie aktu administracyjnego, który zawiera kwalifikowaną wadę prawną. W związku z tym należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi organ zasadnie stwierdził, że w trakcie toczącego postępowania w sprawie o orzeczenie odszkodowania powstała sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji o odszkodowaniu będzie możliwe dopiero po zbadaniu zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.