III SA/Wa 3251/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Golec, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary porządkowej za niedopełnienie obowiązku osobistego stawienia się na wezwanie organu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta L. (dalej: "Prezydent Miasta") Postanowieniem z [...] maja 2008r. nałożył na A. K. (dalej: "Skarżący") karę porządkową w wysokości 2.500 zł za niedopełnienie obowiązku osobistego stawienia się na wezwanie organu podatkowego w sprawie udzielenia wyjaśnień dotyczących nieruchomości położonej w L. przy ul. W. [...], w związku z wymiarem podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano m.in., że Skarżący jest współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości i jako podatnik podatku od nieruchomości jest zobowiązany do złożenia właściwemu organowi podatkowemu informacji, o której mowa w art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006r. Nr 121, poz. 844 ze zm., dalej: "u.p.o.l."). Po wszczęciu postępowania podatkowego w sprawie ustalenia wymiaru podatku za 2007r. od ww. nieruchomości do Skarżącego skierowano trzykrotnie wezwania do złożenia wyjaśnień – w pismach z [...] stycznia, [...] lutego i [...] marca 2008r., a mimo to nie wywiązał się z tego obowiązku. W nadsyłanych pismach nie podał też informacji, o które był wzywany i które pozwoliłyby na wymiar podatku. Powoływał się na niemożność stawienia się w siedzibie organu ze względu na chorobę, nie przedkładając żadnego zaświadczenia lekarskiego. W związku z tym zasadne było nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 262 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8 poz. 60 ze zm., dalej: "O.p."). W zażaleniu na ww. postanowienie Skarżący wyjaśnił, iż do pozostałych współwłaścicieli nie były kierowane żadne wezwania, zaś adresatami decyzji są wszyscy odpowiedzialni solidarnie współwłaściciele, bez względu na to czy i w jaki sposób wywiązują się z ciążących na nich zobowiązań podatkowych. Wskazał, że niemożność stawienia się w siedzibie organu spowodowana była chorobą, o czym informował, a żaden przepis O.p. nie nakłada obowiązku przedstawienia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego chorobę. Skarżący wyjaśnił, że Prezydent Miasta bez jakiejkolwiek podstawy prawnej posługuje się co do nieruchomości numerem ewidencyjnym 3 z obrębu 44, nie przedstawiając decyzji, z której wynikałoby, iż ten numer został przywrócony. Organ nie wie zatem jaki jest na dzień dzisiejszy numer ewidencyjny, o czym świadczy zwrócenie się w tej sprawie do Starostwa Powiatowego w L. Wskazał także na przebieg postępowania o podział nieruchomości i nadania nowych numerów ewidencyjnych. Wyjaśnił, że w stosunku do nieruchomości nie zaszły żadne okoliczności, które uzasadniałyby spełnienie żądania organu podatkowego, w związku z tym żądanie było nieuzasadnione. Mimo rzekomych problemów z ustaleniem właściwej wysokości podatku od nieruchomości nie przeszkodziło to organowi w wydaniu decyzji z [...] września 2007r., ustalającej wysokość podatku od nieruchomości na 1.350,00 zł, uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO"). Mimo uchylenia decyzji Prezydent Miasta wystawił dwa upomnienia w łącznej wysokości 1.922,44 zł, wskazując że jest to podatek od nieruchomości, bez podania, za jaki okres. Prezydent kieruje ponadto pod adresem Skarżącego groźby karalne w postaci zapowiedzi wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz stwierdza, że w przypadku uiszczenia podatku nie nałoży grzywny. Pismem z [...] stycznia 2008r. Skarżącego poinformowano o oględzinach nieruchomości, na które nie wyraził zgody, zaś [...] stycznia 2008r. urzędnicy wraz ze strażnikami miejskimi próbowali wedrzeć się na teren nieruchomości, w czym przeszkodził. Organ zataja ten fakt, choć jego następstwem było wystawienie wezwań do osobistego stawienia się w celu złożenia wyjaśnień. Na powyższe pisma podatnik składał uwagi i wyjaśnienia 1 i 19 lutego, 10 marca i 14 kwietnia 2008r., nie zadowalały one jednak Prezydenta Miasta i jego urzędników, chcieli go upokorzyć. Nałożenie kary ma związek z postępowaniem dotyczącym przebudowy drogi krajowej i stanowi odwet na Skarżącym. Niezrozumiałe jest też powołanie się na art. 262 i 262 § 5a O.p., gdy nie przytoczono treści przepisów. SKO postanowieniem z [...] września 2008r. utrzymało w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że pismami z 15 lipca 2007r. współwłaścicieli wezwano do złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych (IPN-1), niezbędnej do ustalenia podatku od nieruchomości. Do Prezydenta [...] sierpnia 2007r. wpłynęło pismo pełnomocnika innych współwłaścicieli niż Skarżący, zawierające w załączeniu wypełnione przez pełnomocnika dwa druki IPN-1. W piśmie tym wyjaśniono, że wobec braku możliwości wejścia na teren nieruchomości, dane wykazane w dokumencie IPN-1 uzupełniono na podstawie informacji uzyskanych przez pracowników Kancelarii z UM L., a [...] sierpnia 2007r. pełnomocnik współwłaścicielek przesłał faksem korektę ww. informacji. SKO przywołało też przebieg postępowania wymiarowego w sprawie podatku od nieruchomości za 2007r. Wyjaśniło, że odwołanie uwzględniono, z uwagi na różnice istniejące w złożonych informacjach, zobowiązując przy tym Prezydenta Miasta do ich wyjaśnienia. Skarżący natomiast nie udzielił zgody na dokonanie oględzin nieruchomości [...] stycznia 2008r. Pismem z [...] stycznia 2008r. w trybie art. 155 § 1 i art. 159 O.p. wezwano Skarżącego do osobistego zgłoszenia się w charakterze strony, celem udzielenia wyjaśnień dot. nieruchomości, pouczając Skarżącego o skutkach niedopełnienia nałożonego obowiązku. Wezwany nie stawił się. W odpowiedzi przysłał pismo z [...] lutego 2008 r., w którym opisał sprawę podziału nieruchomości i przebudowy drogi, przytoczył stanowisko organu odwoławczego wyrażone w decyzji z [...] grudnia 2007r. oraz wskazał, że z uwagi na chorobę z wysoką temperaturę nie może stawić się osobiście w siedzibie organu w celu udzielenia wyjaśnień słownych. Po doręczeniu kolejnego wezwania z [...] lutego 2008r. Skarżący w pismach, które wpłynęły [...] lutego i [...] marca 2008r., zarzucił organowi naruszenie art. 187 § 1 O.p. Pismem z 19 marca 2008r. Prezydent Miasta zwrócił się z zapytaniem do Skarżącego, w jakim terminie możliwe będzie jego stawiennictwo. W odpowiedzi na Skarżący nie wskazał terminu i wyjaśnił, że z uwagi na objawy alergii nie jest w stanie stawić się w Urzędzie. SKO wobec powyższych ustaleń uznało działania Prezydenta w zakresie wymierzenia kary porządkowej za prawidłowe i zgodne z przepisami O.p. Przyjęło, że dokładnie określono, w jakiej sprawie i w jakim charakterze oraz w jakim celu Skarżącego wezwano oraz jaki jest cel przeprowadzenia oględzin. SKO za bezpodstawny – w świetle przedstawionych okoliczności – uznało zarzut, że wezwania kierowano jedynie w stosunku do osoby Skarżącego. Podobnie, jak zarzut braku powołania podstawy prawnej w wezwaniach oraz naruszenia art. 283, 272, 276 O.p. Oględziny, które miały mieć miejsce [...] stycznia 2008 r., nie były oględzinami w ramach kontroli podatkowej, ani też w ramach czynności sprawdzających. Naruszeniem prawa nie jest też nieczytelny podpis Prezydenta na postanowieniu. SKO odnosząc się do kwestii podziału działki i nielegalnej budowy wiaduktu oraz zarzutów kierowanych do wskazanych imiennie pracowników organu, wyjaśniło, że pozostają one poza niniejszym postępowaniem. Za uzasadniony uznało natomiast zarzut nieprzytoczenia treści art. 262 O.p., przy czym oceniło, że pozostawał on bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie SKO wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wyrażone w zażaleniu. Wyjaśnił, że istotnym jest pominięcie przez SKO działań podejmowanych z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Finansowo-Księgowego, na które wskazywał w zażaleniu. Mimo dołączenia przez Skarżącego upomnień do akt sprawy organ nie wystąpił do Prezydenta o wyjaśnienie skierowania ich do strony. Było to istotne, gdyż wszelkie działania Prezydenta w przedmiocie nałożenia kary porządkowej rozpoczęły się po nie wpłaceniu tych kwot. Skarżący wyjaśnił, że choć wniósł odwołanie od decyzji wymiarowej, nie uchylał się od obowiązku podatkowego. Z uwagi na zablokowane konta przez Urząd Miasta nie był w stanie zapłacić podatku od nieruchomości. Nie jest też prawdą, że uniemożliwiał pozostałym współwłaścicielom ustalenie danych niezbędnych do wypełnienia informacji IPN-1, gdyż współwłaścicielki, jak i ich pełnomocnik nie skierowały do niego żadnego pisma w tej sprawie. SKO przy braku materiału dowodowego opierało się jedynie na oświadczeniu pełnomocnika współwłaścicielek. Tymczasem w 2003r. informacja o nieruchomościach i obiektach budowlanych była rzetelna i na jej podstawie organ wystawiał decyzje w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za lata 2003, 2004, 2005, 2006 i 2007. Informacje złożone przez pełnomocnika współwłaścicielek były świadomym działaniem przeciwko Skarżącemu, gdyż przepisując w Urzędzie Miasta dane z informacji z 2003r. nie powinna wystąpić żadna rozbieżność zapisu. Skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie oględzin, gdyż przybyłe osoby nie wylegitymowały się oraz nie posiadały stosownych upoważnień do przeprowadzenia kontroli. SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie podało, na czym miały polegać oględziny, jeżeli art. 281-292, 272 i nast. O.p. nie miały zastosowania. Skarżący wskazał, że jego niestawiennictwo nie było podyktowane złą wolą, a jedynie splotem nieszczęśliwych wydarzeń – chorobą (grypa), która objawiała się wysoką temperaturą, z nagłymi nawrotami, co do której zachodziło podejrzenie poważniejszych powikłań. Dodatkowo wystąpiły stany alergiczne, mające podłoże nerwowe związane z tym, że Prezydent Miasta podzielił niezgodnie z prawem nieruchomość i wydanej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący wskazał, że do reprezentowania swoich spraw nie ustanowił profesjonalnego pełnomocnika, gdyż nie było go na to stać. Organ nie wystąpił z propozycją przeprowadzenie czynności w miejscu jego zamieszkania i nie przesłał mu druku IPN-1. Nakładając grzywnę postąpił pochopnie i nieetycznie, gdyż w międzyczasie wystąpił do Starostwa Powiatowego w L. z zapytaniem, czy w 2007r. były zgłaszane, co do nieruchomości jakiekolwiek zmiany (budowa, przebudowa, rozbiórka), a już po nałożeniu kary otrzymał odpowiedź, że nie było żadnych zmian. Decyzja określającą podatek od nieruchomości za 2007r., wystawiono [...] sierpnia 2008r., a Skarżący wpłacił wynikające z niej kwoty. Prezydent Miasta nie powiadomił o tym SKO, zaś jego działania potwierdzały, iż wskazanych informacji żądano bezpodstawnie. W uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu kary nie wyjaśniono okoliczności uzasadniających jej adekwatność do popełnionego czynu. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2009r. Skarżący podtrzymał żądanie skargi i wskazał, iż w doręczonej mu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie odniósł się do jego argumentów i nie przedstawił merytorycznego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenia, że doszło w nim bądź do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (postanowień). Zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Organ odwoławczy w prawdzie w sposób drobiazgowy przedstawił stan faktyczny sprawy, podał też przepisy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Nie zajął jednak stanowiska dlaczego wymierzona grzywna opiewa na taką, a nie inną wysokość. W doktrynie podkreśla się natomiast, że choć art. 262 O.p. nie stanowi typowej normy prawa karnego, to przy jego stosowaniu organ podatkowy powinien nawiązać do niektórych zasad prawa karnego, takich jak zasada adekwatności kary (por. B. Dauter w Komentarzu do Ordynacji Podatkowej, wyd. LexisNexis 2004r. s. 664). Przy ogólnym zagrożeniu karą porządkową do 2.500,00 zł wymiar kary powinien być uznany w świetle całokształtu okoliczności sprawy za sprawiedliwy i uzasadniony (por. wyrok NSA z 18 lipca 2000r., sygn. akt I SA/Kr 2246/98, OPP2001/4/66). SKO – w żadnym zdaniu zaskarżonego postanowienia nie wskazało, dlaczego taką, a nie inną wysokość kary porządkowej zastosowano wobec Strony. Uznało przy tym, że działanie Prezydenta w tym zakresie było prawidłowe i zgodnie z przepisami O.p. Sąd nie kwestionuje, że w świetle akt sprawy Skarżący nie zastosował się do kierowanych pod jego adresem żądań. Niemniej jednak z treści art. 262 § 1 O.p. wynika, że organ ma możliwość, a nie musi wymierzyć karę porządkową w sytuacji, gdy strona postępowania podatkowego wypełnia przesłanki z § 1 art. 262 O.p. Warto również zauważyć, że skoro organ podatkowy wymierzając karę porządkową z art. 262 § 1 O.p. działa w odniesieniu do jej wysokości w ramach uznania. Powinien zatem przedstawić argumenty, dlaczego wymierza taką, a nie inną wysokość kary porządkowej. Winien również powiązać dotkliwość nałożonej grzywny z rodzajem przewinień, których dopuściła się strona. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie co do potrzeby zastosowania maksymalnego w maju 2008r. wymiaru kar porządkowej z art. 262 § 1 O.p. zabrakło. Sąd ocenia przy tym, że orzeczenie kary porządkowej jest środkiem, który ma zdyscyplinować stronę do należytego wywiązania się z ciążących – na mocy przepisów prawa – obowiązków. Sąd zwraca uwagę organu odwoławczego, że stosownie do art. 217 § 1 i 2, jak i art. 218 O.p. uzasadnienie postanowienia o ukaraniu karą porządkowa powinno zawierać m. in. uzasadnienie prawne. Nie wystarczy zacytować przepisu, który stanowi podstawę do wymierzenia kary porządkowej, szczególnie że z jego treści wynika, że organ podatkowy ma zastosować karę porządkową adekwatną do czynu podatnika, który nie jest zdyscyplinowany. Należy miarkować karę – dostosowywać ją do sytuacji faktycznej. Warto również zauważyć, że w świetle jednej z podstawowych zasad postępowania podatkowego – prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 122 i art. 187 § 1 O.p., to organ podatkowy obowiązany jest z urzędu podjąć wszelkie działania, które doprowadzą do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy podatkowej, aby w ten sposób odtworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów. Nie oznacza to jednak całkowicie biernej postawy strony w trakcie prowadzonego postępowania. Powinna ona współdziałać z organem podatkowym w celu ustalenia stanu faktycznego, aby uniknąć ewentualnie negatywnego dla siebie rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnia przy tym stronie, że z art. 6 ust. 11 u.p.o.l. wynika, że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu osób fizycznych, z wyjątkiem osób tworzących wspólnotę mieszkaniową, osoby fizyczne składają deklaracja na podatek od nieruchomości oraz opłacają podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne. Stosownie do art. 6 ust. 9 u.p.o.l. osoby prawne są obowiązane m.in.: 1) składać w terminie do 15 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, 2) odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia w trakcie roku podatkowego zdarzenia mającego wpływ na wysokość opodatkowania w tym roku, a w szczególności zmiany sposobu wykorzystania przedmiotu opodatkowania lub jego części, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia, 3) wpłacić obliczony w deklaracji podatek od nieruchomości – bez wezwania - na rachunek budżetu właściwej gminy, w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminie do dnia 15 każdego miesiąca. Sąd reasumując stwierdza, że rolą organu nakładającego, w drodze postanowienia, karę porządkową jest wyjaśnienie co sprawiło, że jej wysokość jest taka, a nie inna, tak aby strona nie nabierała przekonania, że jest ona nieadekwatna do przewinień, stanowi niczym nieuzasadnioną represją. Świadczą o tym wyżej wskazane przez Sąd przepisy. Sąd mając powyższe na względzie uznał, że zasadne jest uwzględnienie skargi, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji). Orzeczenie z punktu drugiego wyroku ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Postanowienie o zasądzeniu kosztów sądowych zapadło na mocy art. 200 i 209 P.p.s.a. (punkt trzeci sentencji).