II GSK 694/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Zofia Borowicz Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 247/09 w sprawie ze skarg S. H. S.A.R.L. w L. i K. S.K. O.-K. w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od S. H. S.A.R.L. w L. i K. S. K. O.-K. w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 247/09 w sprawie ze skargi S. H.. z siedzibą w L., Luksemburg i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2008 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym. W dniu [...] grudnia 2007 r. do Komisji Nadzoru Finansowego (zwanej dalej KNF) wpłynęło zawiadomienie S. H. z siedzibą w L., Luksemburg i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w S. o: a) zamiarze bezpośredniego zbycia 544.445 akcji T. U. Ż. S. K. O.-K. S.A. (zwanego dalej T.) przez K. S. K. O.-K. z siedzibą w S. (dalej zwaną K.), w wyniku którego udział K. w liczbie głosów w walnym zgromadzeniu i w kapitale zakładowym spadnie poniżej 10 % (powołano się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej - Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.), b) zamiarze pośredniego nabycia 544.445 akcji T. przez podmiot bezpośrednio dominujący wobec S. H., tj. K. podmiot posiadający 100 udziałów w kapitale zakładowym (powołano się na art. 35 ust. 2 i 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Po usunięciu braków formalnych zawiadomienia, do czego KNF wezwała skarżących na podstawie art. 64 k.p.a., organ pismem z dnia [...] lutego 2008 r. w powołaniu na art. 50 § 1 k.p.a. wezwał do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień dotyczących m.in.: potwierdzenia terminów regulowania zobowiązań, w tym zobowiązań podatkowych, udokumentowania oraz wykazania, że środki przeznaczone na nabycie udziałów nie pochodzą z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. złożyli stosowne wyjaśnienia. Organ pismem z dnia [...] marca 2008 r. poinformował skarżących, że 3-miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaczyna biec od nowa od dnia [...] marca 2008 r. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ, powołując się na art. 50 § 1 k.p.a. wezwał skarżących do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień lub dokumentów dotyczących m.in.: przyjętej przez skarżących metody wyceny aportu, przyjętego planu mającego na celu uproszczenie struktury organizacyjnej systemu S. poprzez utworzenie podmiotu poza granicami Polski. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w pismach z dnia [...] kwietnia oraz [...] maja 2008 r. złożyli odpowiednie wyjaśnienia. Organ pismem z dnia [...] maja 2008 r. poinformował skarżących, że 3-miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaczyna biec od nowa od dnia [...] maja 2008 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. doręczonym do KNF w dniu [...] czerwca 2008 r. T. poinformowało, iż uzyskało informację o wniesieniu aportem w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez K. do S. H. 554.445 akcji T., stanowiących 73,92 % kapitału zakładowego T. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, Komisja Nadzoru Finansowego umorzyła postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniami S. H. i K., o zamiarze odpowiednio bezpośredniego i pośredniego nabycia akcji T. zapewniającego osiągnięcie więcej niż 50% głosów w walnym zgromadzeniu oraz 50% udziału w kapitale zakładowym tego krajowego zakładu ubezpieczeń społecznych. Organ wskazał, że skarżący nabyli akcje T. przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ nadzoru w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w związku z czym nie jest możliwym zgłoszenie przez organ nadzoru sprzeciwu wobec notyfikowanej transakcji, ani wyznaczenie maksymalnego terminu nabycia udziałów przez skarżących. Realizując transakcję skarżący naruszyli art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 wskazanej wyżej ustawy, ponieważ od dnia 29 kwietnia 2008 r. nie można już było mówić o zamiarze nabycia akcji, podczas gdy zamiar taki jest warunkiem skuteczności zawiadomienia. Zdaniem organu ze względu na powyższe należało umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe, ponieważ skarżący dokonali transakcji po uzupełnieniu braków zawiadomienia, lecz przed upływem 3-miesięcznego terminu przyznanego organowi na rozstrzygnięcia co do notyfikowanego zamiaru nabycia akcji. KNF wskazując na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny, stwierdziła, że w przypadku dokonania transakcji przed rozstrzygnięciem organu nadzoru, a zatem niezgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy, zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 7 ustawy, który stanowi, iż w przypadku nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji z naruszeniem warunków, o których mowa w m.in. art. 35 ust. 2 ustawy, z akcji tych nie może być wykonywane prawo głosu. W związku z powyższym S. H. nie może wykonywać prawa głosu z akcji T., które nabył w wyniku transakcji przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ nadzoru. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. KNF utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że wykonanie w dniu [...] kwietnia 2008 r. transakcji spowodowało brak możliwości zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu wobec notyfikowanej transakcji, albo wyznaczenia maksymalnego terminu nabycia udziałów. Wskazano, iż w zaistniałym stanie faktycznym inne rozstrzygnięcie organu nadzoru byłoby oczywiście bezprzedmiotowe jako dotyczące czynności już wykonanych. Sąd uchylając obie decyzje, powołał się na art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym organ nadzoru może, w drodze decyzji, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, zgłosić sprzeciw co do nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji albo co do podjęcia innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539). W przypadku gdy organ nadzoru nie zgłasza sprzeciwu, może, w drodze decyzji, ustalić maksymalny termin nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji albo podjęcia innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 powołanej wyżej ustawy. Zdaniem Sądu przepis ten nie przewiduje żadnej innej formy załatwienia sprawy wszczętej z inicjatywy podmiotu, który zawiadomił organ nadzoru o zamiarze dokonania czynności określonej w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Załatwienie sprawy przez podjęcie jednego ze wskazanych wyżej sposobów rozstrzygnięć winno nastąpić w terminie określonym w ustawie. Zdaniem Sądu, termin 3 miesięcy jako termin prawa materialnego nie może być decyzją organu nadzoru zmieniany w ten sposób, iż organ arbitralnie ustala od kiedy termin ten zaczyna swój bieg. Sąd I instancji dodatkowo podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do żądania w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wyjaśnień od skarżących, ani zobowiązywania ich do przedstawienia dodatkowych dokumentów. Sąd zauważył, iż przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w sprawie zgłoszenia przez podmiot zamiaru realizacji czynności, określonych w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie stosuje się, skoro w ustawie tej uregulowano w odmienny sposób to postępowanie. Wydanie w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wezwania do złożenia wyjaśnień i dodatkowych dokumentów - w żadnym razie - nie mogło stanowić zdaniem WSA podstawy do przedłużenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego: art. 35 ust. 3 i 3a oraz 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 12, 50 § 1 k.p.a.), co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Od powyższego wyroku KNF złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zmieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA w W., które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy, w następstwie czego wyrok nie wskazuje stronom przesłanek działania Sądu I instancji, a także nie poddaje się kontroli kasacyjnej z punktu widzenia twierdzeń WSA w W. w zakresie wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie; b) art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku WSA w W. wskazań dla organu nadzoru co do dalszego postępowania, w efekcie czego zaskarżony wyrok jako wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie odpowiada wymaganiom ustawowym; c) art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 50 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, ze zmianami) i art. 35 ust. 2-10 o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" albo "udu", poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej organu nadzoru i w konsekwencji jej uchylenie, polegające na tym, że WSA w W. w sposób bezpodstawny oraz całkowicie arbitralny przyjął, iż w postępowaniu uregulowanym w art. 35 ust. 2 i następnych ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie znajdują swego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a przynajmniej art. 50 § 1 k.p.a.; d) art. 145 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zmianami) i art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zmianami poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej organu nadzoru i w konsekwencji jej uchylenie, polegające na tym, że WSA w W. w sposób bezpodstawny przyjął, iż art. 35 ust. 3 ustawy zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu nadzoru postępowania prowadzonego z wniosku o zamiarze nabycia akcji, tym samym pośród tego rodzaju rozstrzygnięć nie można umiejscawiać umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość; e) art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 104 § 2 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że wzmianka w uzasadnieniu decyzji administracyjnej organu nadzoru o niemożności wykonywania przez stronę prawa głosu z akcji stanowiła jedno z rozstrzygnięć administracyjnych o możliwości wykonywania prawa głosu; f) art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 tej ustawy w związku z art. 35 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez przyjęcie, że organ nadzoru w toku prowadzonej sprawy administracyjnej "zmieniał" termin 3 miesięcy wynikający z art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (poprzez "ustalanie", od kiedy termin ten zaczyna swój bieg), tudzież – poprzez wezwania wystosowane w trybie art. 50 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – "przedłużał" ustawowy termin; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 35 ust. 3 a w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z wykładni ww. przepisów wynika jednoznacznie, iż każde późniejsze (po dacie fizycznego wpływu zawiadomienia do organu nadzoru) przedłożenie przez podmiot składający zawiadomienie dowodów powoduje, że termin 3 miesięcy wynikający z art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej biegnie na nowo od dnia przedłożenia tych dowodów, podczas gdy WSA w W. ograniczył się jedynie do przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzmiankowanych przepisów i nie wyprowadził stosownych wniosków, w tym zwłaszcza nie ocenił w sposób rzetelny, czy organ nadzoru prawidłowo zinterpretował i zastosował wykazane przepisy; b) art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wzmiankowanych przepisów prawa materialnego, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że zawiadomienie organu nadzoru o zamiarze nabycia akcji, a następnie zrealizowanie tego zamiaru przed upływem okresu 3 miesięcy, w jakim organ nadzoru może zgłosić sprzeciw albo wyznaczyć maksymalny termin realizacji tego zamiaru, skutkuje sankcją przewidzianą w art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej; c) art. 35 ust. 2-10 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wzmiankowane przepisy prawa zawierają normy proceduralne wyłączające stosowanie w postępowaniu zainicjowanym zawiadomieniem o zamiarze nabycia akcji, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę S. H. z siedzibą w L., Luksemburg oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa z siedzibą w S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy, przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wyrokowaniu, podstawy procesowe oraz materialnoprawne, na których oparto zaskarżone orzeczenie, jak i podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, jednoznacznie wskazują, że zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest kwestia umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na to, iż zdaniem Komisji Nadzoru Finansowego – postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż strona skarżąca – S. H. nabyła akcje T. U. Ż. przed upływem terminu 3 miesięcy do ewentualnego złożenia sprzeciwu przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie zamiaru nabycia tych akcji przez stronę skarżącą. Na wstępie należy zauważyć, iż aby mówić o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) postępowanie takie uprzednio musi być wszczęte. Powinien również być określony przedmiot takiego postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie rozważył należycie, kto, kiedy i w jakiej sprawie wszczął postępowanie administracyjne. Do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. Według art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten nie jest jednak normą samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek lub z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu. W przedmiotowej sprawie pismo skarżących z dnia 18 grudnia 2007 r. zawiadamiające o zamiarze nabycia akcji T. U. Ż. S. K. O.-K. S.A. przez S. H. (K.) z powołaniem się m.in. na art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie mogło stanowić wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego, skoro skarżący nie domagali się od organu nadzoru przyznania jakiegokolwiek uprawnienia, a jedynie realizowali przewidziany w tym przepisie ustawowy obowiązek zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia akcji w celu umożliwienia temu organowi kontroli tego zawiadomienia. Przyznane zaś temu organowi uprawnienia kontrolne w zakresie wydania decyzji zostały w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ograniczone. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ nadzoru może, w drodze decyzji, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, zgłosić sprzeciw co do nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji albo co do podjęcia innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 2, powodujących, że krajowy zakład ubezpieczeń stanie się podmiotem zależnym od podmiotu składającego zawiadomienie. W przypadku zaś, gdy organ nadzoru nie zgłasza sprzeciwu, może w drodze decyzji ustalić maksymalny termin nabycia lub objęcia akcji (...). Powyższa regulacja odpowiada wymogom zawartym w art. 15 ust. 1 akapit 2 dyrektywy Rady nr 92/49 w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmianie dyrektyw (Dz.U.UE.L.92.228.1), zgodnie z którym właściwe władze rodzimego Państwa Członkowskiego mają najwyżej trzy miesiące, licząc od daty zawiadomienia przewidzianego w akapicie pierwszym, aby sprzeciwić się takiemu planowi, jeżeli mając na uwadze konieczność zapewnienia prawidłowego i rozsądnego zarządzania danym zakładem ubezpieczeń, nie uznają za odpowiednie kwalifikacje osoby określonej w akapicie pierwszym, w przypadku gdy władze te nie są przeciwne rozpatrywanemu planowi mogą ustalić maksymalny okres na jego wykonywanie. Wydając decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej Komisja Nadzoru Finansowego nie przyznaje skarżącym żadnego uprawnienia, skoro bądź sprzeciwia się zamiarowi (planowi) nabycia akcji, bądź gdy nie sprzeciwia się temu zamiarowi może określić maksymalny termin nabycia akcji. Tak więc organ nadzoru w drodze decyzji jedynie ogranicza – w sposób wyżej przewidziany – swobodę skarżących w nabywaniu akcji T. U. Ż. Skoro tak, to trudno byłoby przyjąć – w ślad za organem – iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących wynikający z ich zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia akcji. Pogląd ten zaś podzielił Sąd I instancji. Odmienna sytuacja zachodziliby tylko wówczas, gdyby Komisja Nadzoru Finansowego miała kompetencje do wyrażenia w drodze decyzji zgody na zakup, czy też objęcie akcji, gdyż wówczas Komisja przyznawałaby podmiotowi zawiadamiającemu o zamiarze zakupu akcji uprawnienia do ich zakupu. Kompetencji organu do wydania decyzji nie można jednak domniemać. Zauważyć przy tym należy, że w świetle powołanych wyżej przepisów Komisja Nadzoru Finansowego ma wobec tego podmiotu tylko kompetencje nadzorcze, skoro wyraża sprzeciw, bądź zakreśla termin do nabycia akcji. Ma to określone konsekwencje prawne, gdyż w układzie zdecentralizowanym stosowanie środków przez organ państwowy jest dopuszczalne tylko gdy przepis prawa daje podstawy prawne do ich stosowania, przy czym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca granice ingerencji nadzorczej. Tylko więc w takiej sytuacji, gdy podmiot zawiadamiający nie wszczął postępowania administracyjnego, to okoliczność, że organ nie mógłby wydać decyzji, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z uwagi na upływ terminu, nie uzasadniałaby wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie, które nie zostało wszczęte nie mogłoby zostać umorzone z powodu jego bezprzedmiotowości. Samo milczenie organu (które nie jest postacią dorozumianą aktu administracyjnego) po upływie terminu 3 miesięcy, o którym mowa w art. 35 ust. 3 omawianej ustawy oznaczałoby, że podmiot zawiadamiający może już nabyć lub objąć akcje bez obawy negatywnych skutków, o jakich mowa w art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przyjmuje, że strony skarżące wszczęły postępowanie na skutek zawiadomienia o zamiarze nabycia akcji, lecz z uwagi na to, iż upłynął już termin do wydania decyzji, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, organ nie mógł już wydać decyzji o umorzeniu postępowania. Poglądu tego podzielić jednak nie można, gdyż w przypadku wszczęcia postępowania, nawet wówczas gdy organ nie mógłby wydać decyzji, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 omawianej ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to właśnie z tego powodu obowiązany byłby umorzyć postępowanie, gdyż dalsze prowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe. Okoliczność zaś, iż w art. 35 ust. 3 tej ustawy zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpujący określone rodzaje decyzji co do istoty sprawy, nie oznacza, iż organ nie mógłby zakończyć wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., skoro kwestia umorzenia postępowania w omawianej ustawie nie została uregulowana, a zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania przed Komisją Nadzoru Finansowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przyjęcie odmiennego poglądu i zaakceptowanie stanowiska, że organ nie mógł już wydać decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ani też umorzyć postępowania oznaczałoby, że postępowanie wszczęte z wniosku strony w żaden sposób nie zostaje zakończone. Takie postępowanie naruszałoby podstawowe standardy postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi postępowanie skutecznie wszczęte musi być zakończone w formie przewidzianej przez prawo. Sąd I instancji z naruszeniem powołanego w skardze kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. nie orzekł na podstawie całości akt sprawy, gdyż nie rozważył, czy w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu przez Komisję Nadzoru Finansowego. Według powołanego art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Stąd też Sąd I instancji powinien rozważyć, czy wszczęcie postępowania z urzędu nie nastąpiło na skutek wezwań dokonanych przez Komisję Nadzoru Finansowego pismami z dnia [...] stycznia 2008 r. i [...] lutego 2008 r., a zwłaszcza na skutek pisma z dnia [...] marca 2008 r., którym organ poinformował strony skarżące o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. W art. 61 § 3 k.p.a. nie uregulowano daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy zatem przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. W wyroku z dnia 4 marca 1981 r. SA 678/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 15) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec faktu, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty postępowania z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Kwestia wszczęcia w tej sprawie postępowania z urzędu miała zaś istotne znaczenie, skoro – jak to już wcześniej podano – postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony. Jest więc rzeczą oczywistą, iż decyzja o umorzeniu postępowania mogła być wydana tylko wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenie zdaniem autora skargi kasacyjnej nastąpiło m.in. poprzez to, iż Sąd I instancji nie przedstawił argumentacji, która doprowadziła go do tego rodzaju konkluzji oraz nie rozważył dostatecznie prawnych okoliczności sprawy, a przeto nie dokonał zgodnie z regułami prawa kontroli legalności decyzji administracyjnej organu nadzoru, to zarzut ten należy uznać za uzasadniony. Jak wynika z treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Najogólniej rzec ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmie, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładni, Warszawa 2003 r., s. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981 r., s. 161–164). W przedmiotowej sprawie przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa nie jest konsekwentna i zawiera wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji przyjmuje, że stosownie do art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, do postępowania Komisji Nadzoru Finansowego i przed Komisją stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej oraz że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze dokonania czynności podlegającej kontroli, a z drugiej strony wyklucza możliwość umorzenia tak wszczętego postępowania administracyjnego z uwagi na to, że w świetle przepisu art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, jako przepisu szczególnego, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć tylko trzy rodzaje rozstrzygnięć: – zgłosić sprzeciw, – ustalić (w drodze decyzji) maksymalny termin do dokonania zamierzonych czynności, – nie podejmować – we wskazanym terminie – żadnych czynności, co oznacza, iż milcząco wyraziła zgodę na realizację transakcji. Tak więc zdaniem Sądu I instancji, jeżeli organ nie mógłby już wydać decyzji co do istoty sprawy (zgłosić sprzeciw bądź ustalić termin do dokonania zamierzonych czynności) z uwagi na upływ terminu o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to wystarczające byłoby niepodejmowanie – we wskazanym terminie – żadnych czynności, co oznaczałoby, iż organ milcząco wyraził zgodę na realizację transakcji. Rzecz jednak w tym, że skoro postępowanie zostało wszczęte, to "milczenie organu" (które expressis verbis nie zostało wyrażone w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) oznaczałoby bezczynność tego organu, a nie milczącą zgodę na realizację transakcji. Poza tym strona pozostawałaby w niepewności co do tego, czy termin do wydania decyzji co do istoty sprawy (sprzeciwu) bądź ustalenia (w drodze decyzji) terminu dokonania zamierzonych czynności już upłynął, bądź też nie, w konsekwencji samodzielnie musiałaby oceniać, czy organ może, czy też już nie, wydać w tej sprawie decyzje o jakich mowa w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Naruszałoby to zasadę pewności obrotu prawnego i podważałoby zasadę zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Poza tym, skoro postępowanie zostało już wszczęte, to powinno też zostać zakończone, a przepis art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej – jak już o tym była mowa na wstępie niniejszych rozważań – nie wyłącza możliwości umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu jego bezprzedmiotowości. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniąc wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 1996 r., s. 462). Tak więc sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że postępowanie w sprawie zamiaru nabycia akcji stało się bezprzedmiotowe, skoro strona skarżąca nabyła te akcje w dniu [...] kwietnia 2008 r., a więc przed upływem terminu 3 miesięcy do wydania decyzji o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Odrębnym natomiast problemem jest kwestia, czy w przypadku, jeżeli strony nie przedłożyły wraz z zawiadomieniem dowodów, dokumentów oraz informacji wymaganych w myśl art. 35 ust. 3a, to Komisja Nadzoru Finansowego obowiązana była w myśl art. 50 § 1 k.p.a. wezwać strony skarżące do złożenia wyjaśnień. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem organ administracji państwowej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub do wykonywania czynności urzędowych. Kodeks nie określa charakteru prawnego wezwania. Wezwanie jest zarządzeniem, nakazem skierowanym do określonej osoby (osób) zobowiązującym ją do udziału w podejmowanych przez organ czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście lub przez pełnomocnika, lub na piśmie. Złożenie takich wyjaśnień w przedmiotowej sprawie mogło być niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli organ miał wątpliwości co do dokumentów oraz informacji załączonych do zawiadomienia o zamiarze nabycia akcji, gdyż w oparciu o te właśnie dokumenty i informacje miał podejmować decyzję o ewentualnym sprzeciwie co do nabycia lub objęcia akcji w oparciu o przesłanki określone w art. 35 ust. 4 pkt 1–3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Zdaniem Sądu I instancji nie było jednak podstaw do żądania w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wyjaśnień i nadsyłania dokumentów, gdyż przepisów k.p.a. do postępowania w sprawie zgłoszenia przez podmiot zamiaru realizacji czynności określonych w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie stosuje się, gdyż w ustawie tej uregulowano w odmienny sposób to postępowanie. Sąd jednak nie podał, w których to przepisach tej ostatniej ustawy uregulowano to postępowanie w sposób odmienny od postępowania określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sama zaś okoliczność, że podmiot dokonujący zawiadomienia przekazuje również informacje, o jakich mowa w art. 35 ust. 2, oraz dowody i dokumenty wymagane w myśl art. 35 ust. 3a omawianej ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie wyklucza przecież możliwości żądania przez organ złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a., jeżeli takie wyjaśnienia są niezbędne do podjęcia przez ten organ decyzji, o jakiej mowa w art. 35 ust. 4 tej ustawy. Jeżeli zaś chodzi o termin 3 miesięcy do podjęcia przez organ decyzji, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to termin ten zgodnie z art. 35 ust. 3a tej ustawy biegnie od dnia złożenia zawiadomienia wraz z przedstawieniem dowodów, w tym przekazaniem dokumentów, zgodnie ze zdaniem poprzedzającym i innych informacji wymaganych przepisami ustawy. Okoliczność, że ustawodawca w taki właśnie sposób określił początek terminu do podjęcia przez organ decyzji w żaden sposób nie wyłącza stosowania przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 50 § 1 k.p.a. Decydujące znaczenie dla początku biegu tego terminu ma bowiem wyłącznie to, czy podmiot zawiadamiający wraz z zawiadomieniem lub później przedstawił wymagane dowody, dokumenty oraz informacje, o jakich mowa w art. 35 ust. 3a omawianej ustawy, a nie to, czy organ wzywał, kiedy i ile razy podmiot zawiadamiający do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 k.p.a. Tymczasem Sąd I instancji uchylił się od oceny dokumentów oraz informacji załączonych do zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2007 r., mających decydujące znaczenie dla rozpoczęcia biegu omawianego terminu. Tym samym ocena Sądu I instancji, iż strony skarżące złożyły zawiadomienie wraz z dowodami w terminie umożliwiającym organowi załatwienie sprawy jest przedwczesna i uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Stąd też w toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie ocena, czy i w jakiej dacie nastąpiło rozpoczęcie biegu terminu 3 miesięcy do wydania decyzji, o jakim mowa w art. 35 ust. 3a omawianej ustawy, a mianowicie, czy nastąpiło to z chwilą zawiadomienia o zamiarze nabycia akcji dniu [...] grudnia 2007 r., gdyż do tego zawiadomienia były załączone wszystkie dowody decydujące o początku biegu tego terminu, czy też nastąpiło to w terminie późniejszym z chwilą uzupełnienia tego zawiadomienia o wymagane w myśl art. 35 ust. 3a ustawy dowody, dokumenty i informacje. Dopiero wówczas będzie można mówić o tym, czy nabycie akcji nastąpiło przed upływem terminu do wydania decyzji, a w konsekwencji o tym, czy z uwagi na nabycie tych akcji przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 35 ust. 3a, postępowanie w przedmiocie zamiaru nabycia tych akcji stało się bezprzedmiotowe, skoro zamiar ten został już zrealizowany. Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż Sąd tego przepisu nie stosował ani też nie mógł stosować. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie nie zachodziły zaś przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego ani w innych przepisach uprawniające Sąd I instancji do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Na takie przepisy nie powołuje się też autor skargi kasacyjnej. Podstawę zaś prawną do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji stanowiły – jak to wynika z treści uzasadnienia wyroku – przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s..a, które to przepisy mają zastosowanie, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c). Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 7 omawianej ustawy o działalności ubezpieczeniowej, gdyż trafnie stwierdził, iż zamieszczanie w decyzji o umorzeniu postępowania informacji o treści tego przepisu było zbędne. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nabycia lub objęcia akcji lub praw z akcji z naruszeniem warunków, o których mowa w ust. 1 lub 2, albo w przypadku zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru, albo w przypadku nabycia lub objęcia akcji lub praw z akcji po wyznaczonym przez organ nadzoru maksymalnym terminie na nabycie lub objęcie akcji lub praw z akcji, z akcji tych nie może być wykonywane prawo głosu. Decyzja o umorzeniu postępowania nie dotyczyła kwestii, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem okoliczność, czy doszło do nabycia akcji z naruszeniem warunków, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 lub 2, była bez znaczenia dla kwestii umorzenia postępowania w tej sprawie. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.