IV SA/Gl 998/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta T. Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych odmówiono K.B. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na jego dzieci B.B. i S.B. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na B.B. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 104 k.p.a., art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz o wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał w powołaniu na art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż świadczenia rodzinne przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na członka tejże rodziny albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Przywołując z kolei treść art. 3 pkt 24 tej ustawy podał, że pod pojęciem dochodu uzyskanego, dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego należy rozumieć dochód, którego uzyskanie zostało spowodowane zakończeniem urlopu wychowawczego. Wobec tego, ustalając dochód rodziny wnioskodawcy, doliczono do kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez jego rodzinę w [...] pełne, miesięczne wynagrodzenie jakie uzyskał on w [...]. Stosownie do treści art. 3 pkt 23 cytowanej ustawy organ wskazał natomiast, iż dochodem utraconym jest dochód żony strony, pobierany przez nią w formie stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych z Powiatowego Urzędu Pracy w T. Opierając się na takich ustaleniach organ stwierdził, iż dochód rodziny K.B. w [...], w przeliczeniu na jednego jej członka, z uwzględnieniem dochodu uzyskanego i utraconego w roku [...], wyniósł [...] zł miesięcznie. Organ podniósł również, iż w sprawie nie znajduje zastosowania reguła z art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, bowiem dochód przekracza ustawowe kryterium o kwotę [...] zł, która jest wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym. W odwołaniu od opisanego rozstrzygnięcia K.B. zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji wskazując, iż dochód w jego rodzinie nie przekracza kwoty 504 zł w przeliczeniu na osobę. Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż w okresie od [...] do [...] przebywał na urlopie wychowawczym, a jego żona pobierała w okresie od dnia [...] do dnia [...] stypendium z Powiatowego Urzędu Pracy w T. w wysokości zasiłku dla bezrobotnych. Jego zdaniem niesłusznie doliczono do uzyskiwanego przez jego rodzinę dochodu wynagrodzenie otrzymane przez niego w miesiącu [...], uzyskując w ten sposób dochód w wysokości [...] zł. Taki sposób obliczenia dochodu doprowadził w istocie do jego "zdublowania". Oświadczył, iż faktycznie jego miesięczne wynagrodzenie nie przekracza kwoty [...] zł. Od czasu utraty przez żonę stypendium jest on jedynym żywicielem czteroosobowej rodziny, a więc jego wynagrodzenie stanowi jedyny dochód rodziny. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpoznana została przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. Organ ten decyzją Nr [...] z dnia [...] działając w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło metodę, w oparciu o którą uzyskano obliczony przez organ I instancji dochód rodziny. Wskazano, iż oparto się na dowodach w postaci zaświadczenia Urzędu Skarbowego wykazującego wysokość dochodu uzyskanego przez małżonków B. za rok [...], zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w T. o pobieranym przez żonę odwołującego, A.B., w okresie od [...] do [...] stypendium oraz na zaświadczeniu wystawionym przez pracodawcę odwołującego o uzyskanym przez K.B. w [...] wynagrodzeniu z tytułu powrotu do pracy po okresie urlopu wychowawczego. Wymienione dokumenty wykazywały dochód rodziny odwołującego za rok [...], w kwocie [...] zł, co pozwalało na przyjęcie, po odliczeniach, na które pozwala § 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881), iż wyniósł on w roku [...] kwotę [...] zł. Wynagrodzenie uzyskane przez K.B. w miesiącu [...], po dokonaniu właściwych potrąceń, wyliczył organ na kwotę [...] zł. Jako dochód utracony natomiast potraktowano wartość jednomiesięcznego stypendium, które wypłacane było na rzecz A.B. do dnia [...]. Mając na względzie taki stan faktyczny, w powołaniu na zapis § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, do obliczonej miesięcznej kwoty dochodu rodziny z [...] dodano miesięczne wynagrodzenie uzyskane przez K.B. w [...] i odjęto kwotę [...] zł z tytułu utraconego przez A.B. stypendium. Uzyskana w ten sposób kwota [...] zł miała obrazować miesięczny dochód rodziny odwołującego, uwzględniając dochód przez nią utracony i uzyskany. Dokonane w przedstawiony sposób obliczenie potwierdzało stanowisko organu I instancji, a w konsekwencji tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Nie godząc się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem organu II instancji K.B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą, w której zwrócił uwagę na fakt pobierania przez niego zasiłku rodzinnego w sytuacji tożsamych co obecnie dochodów rodziny. Jego zdaniem organy błędnie zinterpretowały zastosowane przepisy i rozpoznały sprawę wbrew logice faktów. Do skargi załączono dokumenty w postaci dwóch zaświadczeń Urzędu Skarbowego potwierdzających wysokość uzyskanego przez każdego z małżonków B. dochodu w roku [...], oraz zaświadczenie wystawione przez pracodawcę skarżącego o wysokości wynagrodzenia otrzymanego przez K.B. w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.). W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć wojewódzkie sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Dostrzeżono w ramach kontroli sądowej wadliwe działania organów administracji, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygniecie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zawiera w swojej treści słowniczek pojęć użytych w tym akcie prawnym (art. 3 ustawy). W słowniczku tym znajduje się między innymi pojęcie "dochodu", "dochodu rodziny" "dochodu utraconego" i pojęcie "dochodu uzyskanego". Te dwa ostatnie pojęcia zdefiniowane zostały poprzez wskazanie wywołujących je zdarzeń. Nie ma wątpliwości, iż w pojęciu "dochodu utraconego" mieści się, zgodnie z wolą ustawodawcy, utrata dochodu spowodowana utratą stypendiów dla bezrobotnych (art. 3 pkt 23 lit.b), W pojęciu dochodu utraconego mieści się także uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23 lit. a ), a w pojęciu dochodu uzyskanego – dochód z tytułu zakończenia urlopu wychowawczego, a tym samym powrotem do zatrudnienia (art. 3 pkt. 24 lit. a). Biorąc pod uwagę dokumentację zgromadzoną w przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu aktach sprawy, bezspornym jest, iż skarżący, począwszy od [...], zrezygnował z urlopu wychowawczego z tytułu opieki na małoletnim synem S., z którego korzystał od [...] do [...]. Również niekwestionowanym faktem jest, iż żona skarżącego pobierała stypendium dla bezrobotnych w okresie od [...] do [...]. Podzielając w tym miejscu stanowisko organów Sąd uznał, iż uzyskane przez skarżącego wynagrodzenie za przepracowany miesiąc [...] ma wpływ na wysokość dochodu uzyskanego przez jego rodzinę w [...], tak też, jak brak otrzymywania przez A.B. od dnia [...] stypendium. Odnosząc się natomiast do stanowiska zajętego wobec sytuacji finansowej K.B. z roku [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa istotne nieprawidłowości w ustaleniach organu. Przechodząc w tym miejscu do koniecznych dla sprawy rozważań, mających na celu nadanie pojęciu "dochodu uzyskanego" i "dochodu utraconego" właściwego znaczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na ratio zamieszczonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Zważyć trzeba, iż warunkiem przyznania świadczeń rodzinnych jest spełnienie określonego kryterium dochodowego. Kryterium to wyznaczone jest przez dochód rodziny zdefiniowany w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oznaczający przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Kwota ta, wyznaczona jako miernik oceny uprawnień podmiotów wnioskujących o przyznanie świadczeń rodzinnych, może jednak w istocie nie odpowiadać ich rzeczywistej sytuacji materialnej w roku zasiłkowym. Ustawodawca, przewidując taką możliwość, wprowadził do ustawy o świadczeniach rodzinnych instytucję "dochodu utraconego" i "dochodu uzyskanego", pozwalającą na korektę dochodu rodziny wnioskodawcy. Wyznaczył jednak zamknięty katalog zdarzeń, które uprawniają organ do odstąpienia od reguły ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawcy w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członków jego rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Uprawnienie do odstąpienia od wskazanej reguły ustalania sytuacji materialnej wnioskodawcy zachodzi zatem, po pierwsze, w przypadku zaistnienia w sprawie "utraty dochodu", po drugie, w przypadku "uzyskania dochodu". Zdarzenie w postaci "dochodu uzyskanego" lub "dochodu utraconego" może nastąpić po stronie wnioskodawcy, jak też każdego z członków jego rodziny. Zdarzenia te, co wynika z treści art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnoszą się do sytuacji, w których podmioty te albo tracą swoje dotychczasowe źródło dochodu (art. 3 pkt 23 wymienionej ustawy) albo otrzymują je, nie posiadając go dotychczas ( art. 3 pkt 24). Jeżeli zatem wnioskodawca lub członek jego rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym rok zasiłkowy posiada źródło dochodu, a w roku zasiłkowym wysokość uzyskiwanego z tego źródła dochodu ulegnie zmianie ( zmniejszeniu lub zwiększeniu) , to taka sytuacja nie odpowiada instytucji "dochodu uzyskanego" lub "dochodu utraconego". Ustawodawca nie zezwala bowiem na korygowanie dochodu rodziny, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze względu na jakiekolwiek inne wydarzenia, nie objęte definicją pojęcia "uzyskany" i "utracony" dochód. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, iż organ stwierdził po stronie skarżącego w roku zasiłkowym "uzyskanie dochodu". Nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż "uzyskanie dochodu" przez wnioskodawcę lub członka jego rodziny, w rozumieniu art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest możliwe, gdy nie posiada on źródła dochodu w roku poprzedzającym rok zasiłkowy. Z zapisu zawartego w § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881) wydanego jako akt wykonawczy w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywieść należy, iż "dochód uzyskany" przez członka rodziny wnioskującej o przyznanie świadczeń rodzinnych dolicza się do miesięcznego dochodu pozostałych członków rodziny. Sumowanie natomiast miesięcznych dochodów jednego członka rodziny z obu okresów ( roku zasiłkowego i roku poprzedzającego rok zasiłkowy) nie znajduje oparcia w zapisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani też w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o delegację ustawową. Przyjmując przeto, iż uzyskanie dochodu przez skarżącego wywołane było zdarzeniem w postaci zakończenia urlopu wychowawczego organ musiał uwzględnić poprzedzający to zdarzenie pobyt skarżącego na urlopie wychowawczym. Zgodnie z zapisem art. 3 pkt 23 lit. a uzyskanie urlopu wychowawczego oznacza "utratę dochodu", a więc konieczność zastosowania się do reguł zawartych w treści art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny się pomniejszonego o utracony dochód), przy uwzględnieniu zapisu § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne . W konsekwencji powyższego wymagane było od organu działanie polegające na pomniejszeniu dochodu rodziny skarżącego za rok [...], obliczonego w oparciu o przedstawione zaświadczenie Urzędu Skarbowego, o przeciętną miesięczną kwotę jego dochodu, który utracił w związku z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Doliczanie wysokości "dochodu uzyskanego", o którym mowa w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), bez uwzględnienia "dochodu utraconego" prowadzi do sytuacji, jak w niniejszej sprawie, a więc do sztucznego zawyżenia dochodu rodziny, odbiegającego od faktycznej jej sytuacji materialnej. Zważyć w tym miejscu należy, iż skarżący podjął pracę w miesiącu [...], a wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych złożony został w [...], a więc po [...] zatrudnienia .Organ powinien dokonać obliczenia miesięcznej wysokości "dochodu uzyskanego" w oparciu o regulację zawarta w § 18 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z ratio ustawy o świadczeniach rodzinnych wsparcie, w postaci wymienionych w niej świadczeń, przeznaczone jest dla określonego kręgu podmiotów, który to krąg wyznacza ich rzeczywista sytuacja materialna. Z tych względów obowiązkiem organów pomocy społecznej jest w sposób wnikliwy i zgodny z obowiązującym prawem dokonywać kontroli sytuacji finansowej rodzin występujących o wsparcie w formie zasiłków rodzinnych. Dokonane przez organ I instancji obliczenia dochodu rodziny skarżącego uwzględniać powinny niewątpliwie powyżej przytoczone normy prawne, a w przypadku skarżącego dochód uzyskany przez niego w [...], ze względu na jego pobyt na urlopie wychowawczym w [...], powinien stanowić podstawę tych ustaleń Niezrozumiałe natomiast wydają się obliczenia dokonane przez organ odwoławczy, który mimo udokumentowanych w sprawie zdarzeń w postaci utraty i uzyskania dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, pominął je w swoich rozważaniach doprowadzając, jak słusznie określił to skarżący, do "dublowania" jego wynagrodzenia za pracę. Trzeba również zauważyć, iż nie ustosunkowano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego zawartych w jego odwołaniu, poza lakonicznym stwierdzeniem, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W ponownym postępowaniu organ dokona obliczenia dochodu rodziny skarżącego przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej uwag i powtórnie oceni, w świetle art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadność złożonego przez niego wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Podkreśla się, iż obowiązkiem organów administracji wynikającym z zasady praworządności opisanej w treści art. 6 k.p.a., jest orzekanie w oparciu o prawo powszechnie obowiązujące. Obowiązek ten zawiera w sobie także prawidłowe interpretowanie stosowanych przepisów prawa. Błędna wykładnia zastosowanej normy prawnej prowadzi do naruszenia prawa materialnego i nakazuje usunięcie z obrotu prawnego tak wydanego aktu prawnego. Mając powyższe na względzie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.