II SA/Lu 787/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skarg W. S. i J. W. oraz Polskiego Związku [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za szkody poniesione na skutek zwrotu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących: W.S., J.W. oraz Polskiego Związku [...] po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z ze zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2008 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkodę, jaką poniósł Polski Związek Działkowców na skutek uchylenia lub zmiany decyzji oraz za poniesione nakłady na nieruchomości położonej w L. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu z dnia 9 kwietnia 2008 r. o wypłacenie odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie art. 161 k.p.a. oraz art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. podniósł, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz T.N., W.S., L.W., E.W., A.L., M.W., J.W., J.W., P.W. i E.W. nieruchomości położonej w L. przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Powyższa decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...]. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd pismem z dnia 19 września 2007 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] marca 2007 r. znak:[...]. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych decyzji organów obu instancji. Na zwróconej poprzednim właścicielom i ich spadkobiercom działce nr [...] dotychczas zlokalizowana była część ogrodu działkowego, będącego w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców. W myśl art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), istniejące na nieruchomości prawo użytkowania wygasło z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna. Gmina przestała więc być właścicielem powyższej działki, a w jej prawa weszli poprzedni właściciele. Pismem z dnia 9 kwietnia 2008 r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd wystąpił z wnioskiem w imieniu swoich członków o wypłacenie odszkodowania w trybie administracyjnym powołując się na art. 161 k.p.a. oraz art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych za poniesione nakłady poczynione przez działkowców na użytkowanej nieruchomości położonej w L. przy ul. K.. Prezydent Miasta po rozpatrzeniu powyższego wniosku wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję umarzającą postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 161 § 3 k.p.a. nie było. Wydane decyzje zawierają klauzule ostateczności i nie zostały wzruszone. Likwidacja ogrodu działkowego, w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, nie nastąpiła. W ocenie organu rozpatrującego wniosek brak zatem było podstaw do ustalenia wnioskowanego odszkodowania z tytułu likwidacji ogrodu, o których mowa w art. 20 cytowanej ustawy, z tych powodów organ umorzył sprawę w trybie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotową. Od powyższej decyzji Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd wniósł odwołanie żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie organ powinien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Pismem z dnia 20 sierpnia 2008 r. skierowanym do Wojewody, a zatytułowanym "Odpowiedź na odwołanie Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu z dnia 29 lipca 2008 r., [...]" W.S. i J.W. wskazując, że Gmina otrzymała kwotę za zwrot nieruchomości na podstawie orzeczenia Kierownika Urzędu Rejonowego co oznacza, że nastąpiło ostateczne rozliczenie z tytułu zwrotu nieruchomości pomiędzy stronami. Podkreślili także swoje stanowisko, według którego kwestia rozliczeń zobowiązań na spornej działce nr [...] to sprawa pomiędzy Gminą a PZD. Po analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie, Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie żadna z decyzji nie została uchylona lub zmieniona, a zatem brak jest podstaw do żądania odszkodowania w trybie art. 161 § 3 k.p.a., w myśl którego stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję, a organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 20 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych podmiot w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego zobowiązany jest wypłacić: 1) członkom Polskiego Związku Działkowców - odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność; 2) Polskiemu Związkowi Działkowców odszkodowanie według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność a niepodlegające odtworzeniu. W ocenie organu odszkodowanie nie może być ustalone na drodze administracyjnej, a dochodzenie tego roszczenia winno nastąpić na drodze cywilnoprawnej od podmiotu, w którego interesie nastąpiła likwidacja części ogrodu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skierowali w dniu 19 listopada 2008 r. W.S. i J.W., zarzucając jej naruszenie art. 140 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie zasad postępowania tj. art. 7 i art. 8 a także art. 77 k.p.a. W dniu 19 listopada 2008 r. powyższą decyzję zaskarżył również Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zobowiązanie organu do podjęcia decyzji o odszkodowaniach dla Polskiego Związku Działkowców i samych działkowców. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zwracanie gruntów wywłaszczonym wcześniej właścicielom czyni szkodę zarówno działkowcom jak i PZD a w takiej sytuacji postępowanie odszkodowawcze jest koniecznością, bowiem na gruntach tych znajduje się własność indywidualna osób fizycznych i osoby prawnej (PZD), która podlega szczególnej ochronie ze strony Państwa. W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda Lubelski wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. Sąd zarządził, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z zm. - dalej p.p.s.a.), połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu oraz sprawy ze skargi W.S. i J.W. jako pozostających ze sobą w związku i prowadzenie ich dalej pod sygn. akt II SA/La 787/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn niepodniesionych w skardze, wiążących się z naruszeniem przepisów prawa dostrzeżonym przez Sąd z urzędu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o umorzeniu postępowania w spawie o ustalenie odszkodowania za szkodę, jaką poniósł Polski Związek Działkowców w związku ze zwrotem nieruchomości poprzednim właścicielom na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...]. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonych aktów administracyjnych wskazać trzeba na treść art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania jakie musi dopełnić strona, by jej czynność procesowa wywołała zamierzony skutek prawny. Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć zarówno wniosek otwierający postępowanie administracyjne, jak i odwołanie. Regulacja art. 63 k.p.a. wymienia minimalne elementy każdego podania (odwołania, żądania, wyjaśnienia czy zażalenia). W szczególności, powinno więc zawierać wskazanie osoby (podmiotu), od której pochodzi, adres tej osoby i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Jeżeli odwołanie zostało wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez podmiot je wnoszący (§ 3). Podpis wskazuje bowiem wnoszącego i pozwala zbadać, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego do jego wniesienia. Regulacja powyższa nie dopuszcza jednocześnie sytuacji braku podpisu na podaniu, wymagając w pewnych sytuacjach podpisu innej osoby. Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innym niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Polski Związek Działkowców (dalej jako PZD) jest osobą prawną i zgodnie z art. 38 Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16 poz. 93) działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i Statutu Polskiego Związku Działkowców, uchwalonego przez VII Krajowy Zjazd Delegatów PZD uchwałą Nr 1 z dnia 6 kwietnia 2006 r. zwanego dalej w skrócie statutem. Jednostki organizacyjne PZD korzystają z osobowości prawnej PZD w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonych cytowanym statutem. Jednostkami organizacyjnymi PZD są: 1) rodzinny ogród działkowy, 2) jednostki terenowe, 3) jednostka krajowa (§ 39 statutu). Rodzinny ogród działkowy (dalej ROD) jest podstawową jednostką organizacyjną PZD. Jednostka terenowa PZD, zwana dalej okręgiem, działa na rzecz i w interesie członków PZD i ROD na obszarze swego działania (§ 108). Okręg korzysta z osobowości prawnej PZD na zasadach określonych w § 125 pkt 1 statutu zgodnie z którym okręgowy zarząd prowadzi sprawy okręgu i reprezentuje go na zewnątrz, w tym w sprawach sądowych administracyjnych i podatkowych. Zgodnie natomiast z § 125 pkt 4 do składania oświadczeń woli w powyższym zakresie konieczne jest współdziałanie: 1) prezesa okręgowego zarządu z innym członkiem prezydium okręgowego zarządu albo 2) upoważnionego przez prezesa okręgowego zarządu wiceprezesa z innym członkiem prezydium okręgowego zarządu. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż dla skutecznego złożenia oświadczenia woli przez Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców konieczne jest współdziałanie prezesa (wiceprezesa) okręgowego zarządu z innym członkiem prezydium. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się odwołanie Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd z [...] lipca 2008 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2008 r., które zostało podpisane w imieniu skarżącego przez Prezesa S.C.. W ocenie Sądu, odwołanie Polskiego Związku Działkowców Zarząd Okręgowy, podpisane jedynie przez Prezesa, nie spełnia wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., z uwagi - jak wskazano powyżej - na wymóg podpisania każdego pisma procesowego przez co najmniej dwie osoby: prezesa (wiceprezesa) okręgowego zarządu z innym członkiem prezydium. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie (odwołanie) nie czyni zadość innym (aniżeli określonym w § 1 art. 64 k.p.a.) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stwierdzenie, że podanie nie czyni zadość "innym wymaganiom" wynikającym z przepisów prawa, po uprzednim ustaleniu wymagań, jakie podanie musi spełniać, należy do organu administracji publicznej. Takie stwierdzenie nakłada na organ administracyjny obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków. W niniejszej sprawie organ II instancji nie sprawdził, jaki jest prawidłowy sposób reprezentacji Polskiego Związku Działkowców, nie wezwał strony pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku pisma i rozpoznał odwołanie z dnia 23 lipca 2008 r., wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, umarzającą postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy dokonując kontroli zaskarżonej decyzji winien był stwierdzić, że pismo zawiera braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu. W aktach sprawy brak jest zarówno wezwania PZD do usunięcia braku odwołania przez jego podpisanie zgodnie ze statutem PZD z właściwym pouczeniem, jak również prawidłowo podpisanego odwołania. Tym samym uznać należy, że przedmiotowe odwołanie nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 września 2000 r. (sygn. akt III SA 417/00, niepublikowany) stwierdzając, że jeżeli pismo zatytułowane "odwołanie" nie zawiera podpisu strony i "mimo to organ odwoławczy nie wezwał stron, pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku i odwołanie rozpoznał, mimo, że nie wywoływało ono skutków prawnych" to "okoliczność powyższa powodowała nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa". Podkreślić należy, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie formy i treści podania przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu. Zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa (np. odwołanie) wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Jego uchybienie prowadzi do wadliwości postępowania, w tym także do jej postaci kwalifikowanej. Przepis art. 64 § 2 powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest więc dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podejmowanie w tym celu wszelkich kroków oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Brak wezwania przez organ administracji wnoszącego odwołanie do jego podpisanie zgodnie ze statutem, w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania, jest nie tylko istotnym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady określonej w art. 9 k.p.a., która nakłada na organ administracji obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania (w tym odwołania) nie powodują od razu jego bezskuteczności. Zaniechanie żądania usunięcia wskazanego braku spowodowało ponadto, że postępowanie odwoławcze w istocie nie zostało wszczęte, a rozpoznający odwołanie organ nie działał jako organ odwoławczy, co oznacza naruszenie także art. 15 k.p.a., kreującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że decyzja z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydana z upoważnienia Wojewody jest dotknięta uchybieniem uzasadniającym jej wzruszenie na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za rażące naruszenie prawa należy bowiem uznać wydanie decyzji z naruszeniem zarówno art. 63 § 2 k.p.a. jak i art. 7, art. 9 oraz art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy zbędne było rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi, gdyż decyzja dotknięta nieważnością, niezależnie od innych przyczyn, musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zobligowany będzie w pierwszej kolejności, przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, do podjęcia czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych odwołania Polskiego Związku Działkowców - Okręgowy Zarząd. Winien także, wykorzystując podniesione wyżej argumenty, zwrócić należytą uwagę na kwestię prawidłowej reprezentacji strony na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez dokonanie oceny poprawności wniosku wszczynającego postępowanie pierwszoinstancyjne, wskazując odpowiednią argumentację w tym zakresie w uzasadnieniu swojej decyzji. Z przyczyn powyżej omówionych Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 cytowanej ustawy.