II OSK 1337/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł.i od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 933/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009r., sygn. akt: II SA/Łd 1337/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, zw. dalej Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 21 lipca 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia S. A. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Łodzi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] oraz wymagania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz. U. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2008 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Łodzi, zwana dalej Społdzielnią wnosząc o jej uchylenie, wskazując na naruszenie prawa, inwestor bowiem nie uzyskał jej zgody na korzystanie z drogi wewnętrznej, będącej własnością odwołującej. W ocenie Spółdzielni, nieruchomość inwestora nie ma dostępu bezpośredniego do drogi publicznej, dlatego konieczne jest uzyskanie zezwolenia na korzystanie z drogi, należącej do Spółdzielni. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor spełnił warunki, wynikające z przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez złożenie wymaganej dokumentacji, tj.: kompletnego projektu budowlanego, wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji powołał przepis § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, zgodnie z którym do działek oraz do budynków z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd, umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie powołał się na przepis art. 1 w związku z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który wskazuje co rozumieć należy pod pojęciem drogi publicznej oraz jak traktować drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Wojewoda Łódzki podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica 11-listopada, która zaliczona jest do dróg powiatowych. Dostęp ten umożliwia droga wewnętrzna ul. [...]. Warunek §14 powołanego rozporządzenia, w ocenie organu, jest zatem spełniony. Organ odwoławczy wskazał także na możliwość ustanowienia służebności. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca wskazała, na naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a., podnosząc też, że w wyniku wydanej decyzji nastąpiło naruszenie wymagań, dotyczących ochrony osób trzecich i niezgodność z wydaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, w której organ przyjął dostęp do drogi publicznej. Spółdzielnia nie wyraziła zgody na udostępnienie i korzystanie z stanowiącej jej własność, nieruchomości drogowej. W jej ocenie, droga ta jest drogą prywatną, a korzystanie z niej może być uregulowane jedynie w drodze ustanowienia służebności. Skarżąca podniosła również argumenty wskazywane uprzednio na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r., oddalając skargę uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 35 ust. 4 ). Inwestor załączył do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, obejmującego budowę domu jednorodzinnego, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. o warunkach zabudowy, cztery egzemplarze projektu budowlanego, który został sporządzony przez osoby posiadające wymagane przepisami prawa uprawnienia, czego dowodem są załączone dokumenty potwierdzające posiadanie przygotowania zawodowego projektantów i oświadczenia potwierdzające wpis na listę członków izby samorządu zawodowego. Skoro inwestor złożył kompletny projekt budowlany zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi oraz z ustaleniami, wynikającymi z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, obligowało to organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd odniósł się także do kwestii podnoszonej przez skarżącą, tj. okoliczności braku dostępu nieruchomości, objętej inwestycją do drogi publicznej. Sąd wyjaśnił, że pojęcie " dostępu do drogi publicznej" o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie ogranicza się bowiem do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sprawie bezsporne jest, iż nieruchomość inwestora nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jaką jest ulica [...], dostęp ten jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, ulicę [...]. Droga ta usytuowana jest na terenach, będących własnością skarżącej Spółdzielni, Spółdzielnia też pozostaje jej zarządcą (art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115, ze zm.). Sąd podkreślił, że z załączonej dokumentacji fotograficznej oraz mapy dla celów projektowych wynika, że wspomniana droga jest ogólnie dostępna, zapewnia komunikację szeregu nieruchomościom przy tejże drodze usytuowanych z drogą publiczną. W jej liniach rozgraniczających znajdują się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi. Oznacza to, że ulica Jeziorna nie jest wyłącznie nieruchomością, stanowiącą własność Spółdzielni, wykorzystywaną jedynie na cele drogowe (dojazdowe do nieruchomości sąsiednich), lecz jest drogą wewnętrzną, dostępną powszechnie dla nieokreślonej liczby osób. Z tych względów zasadnie organy administracji architektoniczno-budowlanej uznały warunek dostępu do drogi publicznej za spełniony, bez konieczności legitymowania się przez inwestora służebnością drogową, zapewniającą dostęp do drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniosła Spółdzielnia reprezentowana przez radcę prawnego B. O., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - § 14 rozporządzenia poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania pozwolenia na budowę mimo, że inwestor nie legitymuje się tytułem umożliwiającym korzystanie z drogi mającej charakter prywatny, - art. 1 w związku z art. 8 ustawy o drogach publicznych w zakresie oceny charakteru prawnego drogi stanowiącej własność skarżącego, - art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, mimo, że inwestor nie ustanowił odpowiedniej służebności drogowej, w sytuacji, gdy zamierza potrzeby inwestycji realizować poprzez zjazd na drogę prywatną. Ponadto wskazano naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a w szczególności: - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a., wobec nie wyjaśnienia przez Sąd, okoliczności braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, przez co naruszona została zasada zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd, sprawując kontrolę legalności- powinien zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czego w sprawie niniejszej nie uczynił. Strona skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, ponieważ inwestor nie może wykazać się uprawnieniem do dostępu do drogi publicznej, co jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby w dacie orzekania przez organ I i II instancji teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, zachodziły podstawy do odmownego załatwienia wniosku inwestora (odmowy ustalenia warunków zabudowy i wydania pozwolenia na budowę). W ocenie strony skarżącej, w niniejszym postępowaniu inwestor powinien ustanowić dla nieruchomości odpowiednią służebność drogi koniecznej, gwarantującą pośredni dostęp do drogi publicznej, pośredni dlatego, że prowadzący poprzez teren skarżącego, teren prywatny. Skarżący uważa, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię podnosząc, że dojazd do nieruchomości inwestora może nastąpić tylko poprzez drogi wewnątrzosiedlowe, których zarządcą jest spółdzielnia. Indywidualny zjazd na działkę inwestora przebiega przez drogę wewnętrzna, a nie publiczną, co uniemożliwia realizację inwestycji bez naruszania praw osób trzecich. Zdaniem skarżącego Sąd dokonał niewłaściwej interpretacji, utożsamiając drogę wewnątrzosiedlową z drogą wewnętrzną. Inwestor nie ma dostępu do drogi publicznej. Drogą wewnętrzną w rozumieniu przepisu ustawy o drogach publicznych zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy nie jest droga wewnątrzosiedlowa, której zarządcą jest spółdzielnia mieszkaniowa. Taką drogą może być droga położona na działce gminy i której zarządcą jest gmina. Ponadto, zaznaczono, że Spółdzielnia nie wyraziła i nie wyraża zgody na udostępnienie i korzystanie ze stanowiącej jej własność nieruchomości drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie przez autora zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego (zarzut II), prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku. W dodatku zarzut naruszenia postępowania nie został postawiony właściwy, gdyż wymienione w nim zasady i przepisy postępowania mogą dotyczyć ewentualnych uchybień w postępowaniu administracyjnym. Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia wprawdzie, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, do kontroli legalności zaskarżonego aktu bezpośrednio nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami p.p.s.a. Wyraźnego podkreślenia wymaga w tym miejscu to, iż nie jest rzeczą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom. Z tych wszystkich względów nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, zauważyć należy, że w przypadku sformułowania zarzutu dotyczącego niewłaściwego znaczenia przepisu, na który powołał się organ, a który został przez Sąd Wojewódzki zaakceptowany jako podstawa kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie wystarczy jedynie ogólne podniesienie naruszenia, lecz należy wskazać, jakie powinno być, zdaniem skarżącego, właściwe znaczenie kwestionowanego przepisu, a także uzasadnić, z jakich podstaw wywodzi się pogląd co do takiego, a nie innego rozumienia przepisu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Inaczej mówiąc, skoro podstawą zarzutu jest błędna wykładnia prawa materialnego, należy przedstawić, jaka powinna być wykładnia prawidłowa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy będącego podstawą subsumpcji prawnej. Uwzględniając powyższe, stwierdzić trzeba, że żaden z postawionych zarzutów błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie odpowiada wspomnianemu kryterium. Dodatkowo należy wskazać, że zarzut naruszenia § 14 rozporządzenia nie został postawiony prawidłowo, gdyż nie wskazano jednostki redakcyjnej tego przepisu (przepis zawiera ich cztery), która miałby być naruszona przez Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. Nie wskazano też, w którym to miejscu uzasadnienia wyroku Sąd ten przepis stosował i interpretował. Poza wszystkim, wskazany przepis rozporządzenia należy do kategorii przepisów techniczno-budowlanych, o którym była wprawdzie mowa w decyzji administracyjnej, lecz nie były przedmiotem interpretacji Sądu Wojewódzkiego. Z powyższych względów zarzut ten nie okazał się usprawiedliwiony. Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 1 w zw. z art. 8 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię. Wskazane przepisy zawierają legalne definicje, wskazując, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1), oraz, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej in fine, w odniesieniu do tych przepisów znalazło się stwierdzenie, że drogi wewnątrzosiedlowej nie można utożsamiać z pojęciem drogi wewnętrznej, gdyż taka droga może być położona jedynie na działce gminy, której zarządcą jest gmina. Twierdzenie to nie ma żadnych podstaw, gdyż nie tylko nie wynika z treści przepisów, lecz nosi cechy wykładni contra legem. Po pierwsze, już w treści cytowanego art. 8 ust. 1 ustawy wymieniono na wstępie drogi w osiedlach mieszkaniowych, bez rozróżnienia ich właściciela czy zarządcy, po drugie, gdyby przyjąć twierdzenie, że właścicielem drogi wewnętrznej może być tylko gmina, to zapis art. 8 ust 1a, uprawniający radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, okazałby się zapisem pustym. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że droga położona wewnątrz osiedla mieszkaniowego jest drogą wewnętrzną, a wobec tego zarzut naruszenia art. 1 i 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest usprawiedliwiony. Niezależnie zaś od tego, że konsekwencją nieuwzgędnienia powyższego zarzutu jest również niemożność uznania za usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż, jak wykazano, zamierzona inwestycja ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, to i w tym miejscu przypomnieć trzeba, że stawiając ten zarzut w petitum skargi nie wskazano, której jednostki redakcyjnej on dotyczy. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, chodzi o ust. 1 tego przepisu. Niemniej jednak, odnosząc się do tego zarzutu i dokonując wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcia dostępu do drogi publicznej należy odwołać się do definicji legalnej owego pojęcia zawartego w art. 2 pkt 14 ustawy. Przepis ten stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej samej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Zauważyć trzeba, że w dyspozycji tego przepisu użyto alternatywy rozłącznej (spójnik lub). Bezpośredni dostęp do drogi publicznej może mieć zatem miejsce albo przez drogę wewnętrzną, albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Jeśli zatem istnieje już prywatna droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie domu jednorodzinnego przy tej ulicy, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kwestią odrębną, pozostającą poza sferą publicznoprawnych działań organów administracji, jest uregulowanie kwestii cywilnoprawnych, związanych z korzystaniem z takiej drogi. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.