I OSK 664/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. oraz A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 635/07 w sprawie ze skargi S. M. oraz A. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 635/07, po rozpoznaniu skargi S. M. oraz A. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skargę oddalił. Z uzasadnienia wyroku wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego wystąpił do Starosty Puckiego o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu przez nieruchomość położoną w Kosakowie, oznaczoną w ewidencji gruntów Gminy Kosakowo pod nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Gdyni prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącą współwłasność małżonków S. i A. M. Wojewoda Pomorski wydał w dniu [...] września 2005 r. decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji: "rozbudowa paliwowego systemu zaopatrzenia w zakresie objętym pakietem inwestycyjnym CP 2A0022 zadanie nr 2NB 15001 rurociąg paliwowy DN 250, na terenie Gminy Kosakowo i Gminy Gdynia". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta Pucki decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. M. oraz S. M. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Puckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Starosta Pucki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, nie przeprowadził w znacznej części postępowania wyjaśniającego, a postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. Wojewoda Pomorski zwrócił uwagę, iż złożony przez Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego wniosek z dnia [...] września 2005 r. nie zawierał wszystkich dokumentów wymienionych w art. 116 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) brak aktualnego odpisu z księgi wieczystej dla nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie zezwolenia, a ponadto Starosta Pucki nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 117 ust. 1 tej ustawy. Organ drugiej instancji wskazał również, że wyjaśnienia i uzupełnienia złożonego wniosku z dnia [...] września 2005 r. o materiał dowodowy, wymaga sprawa prowadzonych rokowań. Zdaniem Wojewody rokowania nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, tzn. w złożonych ofertach, a także w projekcie umowy brak jest dokumentów uzasadniających wysokość ustalonego odszkodowania w takiej, a nie w innej wysokości. Brak takich dokumentów może świadczyć o przejawie culpa in contrahendo, co może skutkować uchyleniem decyzji wywłaszczeniowej (decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości). Ponadto Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie pozwala na zweryfikowanie zasadności nadania decyzji Starosty Puckiego rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy wskazał również, iż naruszona została zasada wynikająca z art. 10 § 1 K.p.a. – nie powiadomiono wszystkich stron postępowania o rozprawie administracyjnej, jak również przed wydaniem decyzji, strony nie miały możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję A. i S. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 320/06 odrzucił przedmiotową skargę. Starosta Pucki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, po otrzymaniu akt sprawy do ponownego rozpatrzenia zebrał materiał dowodowy w postaci: odpisu z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie V Wydział Ksiąg Wieczystych Zamiejscowy w Pucku – sporządzony na dzień [...] grudnia 2006 r. wraz z dokumentacją dla celów informacyjnych dla nieruchomości położonej w Kosakowie, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha; operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. C. – biegłego Sądu Okręgowego w Gdańsku, dotyczący wyceny zmniejszenia się wartości nieruchomości na skutek zaistnienia szkody trwałej, związanej z budową obiektu liniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości, na skutek trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości w pasie eksploatacyjnym i strefie bezpieczeństwa sieci infrastruktury; protokół badania księgi wieczystej KW [...] , z którego wynika, iż w dniu [...] lutego 2007 r. w dziale III tej księgi wpisano ostrzeżenie o wszczęciu postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność A. i S. M. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Starosta Pucki zawiadomił strony postępowania o rozprawie administracyjnej w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Kosakowie, stanowiącej działkę nr [...], którą na wniosek strony odwołującej się odroczono i wyznaczono nowy termin na dzień [...] marca 2007 r. Z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w tym dniu wynika, iż strony postępowania podtrzymały dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie. A. M. i S. M. wnieśli o wydanie decyzji o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości ze względu na brak podstawowego warunku wszczęcia postępowania administracyjnego jakim jest przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo wskazali na ustalenia zawarte w decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2006 r., uchylającej decyzję Starosty Puckiego z dnia [...] grudnia 2005 r. dotyczące braku prowadzenia rokowań. Stwierdzili też, iż skarżący nie zostali poinformowani o możliwości negocjacji zarówno kwoty odszkodowania jak i treści umowy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wnieśli również o ich przesłuchanie na okoliczność braku rokowań poprzedzających złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia. Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego podtrzymał stanowisko o przeprowadzeniu rokowań, wskazując, iż zostało to wykazane dokumentami. Rokowania dotyczyły przeprojektowania przebiegu instalacji w sposób jak najmniej uciążliwy dla właścicieli – obie strony doszły do zgodnego porozumienia. Odnośnie kwestii ustalenia odszkodowania, strona wskazała, iż strony nie uzgodniły jego wysokości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego wycofał wniosek w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Do pisma dołączono kserokopie umów zawartych pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości, przez które przebiega rurociąg paliwowy realizowany w oparciu o decyzję lokalizacyjną Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. nr [...], a Zakładem Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego. Starosta Pucki, stosownie do postanowień art. 10 § 1 K.p.a., pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] wezwał strony o zajęcie ostatecznego stanowiska w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie Zakładu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego do przedłożenia wszystkich umów zawartych z właścicielami nieruchomości objętych decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków (wszystkich właścicieli z którymi zawarto wspomniane umowy) na okoliczność, iż wnioskodawca nie prowadził rokowań, ale nakłaniał osoby słabsze do zawarcia umowy korzystniejszej dla siebie; przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżących na okoliczność, iż przeprowadzone rokowania miały charakter pozorny; przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw wyceny nieruchomości na okoliczność, iż proponowana kwota odszkodowania ze względu na jej wysokość powinna być traktowana jako czynność pozorna; zobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów źródłowych mających uzasadniać zaproponowaną kwotę odszkodowania w myśl uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Starosta Pucki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w dniu [...] maja 2007 r. wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność na prawach wspólności ustawowej A. i S. M., położonej w obrębie Kosakowo gmina Kosakowo, obejmującej działkę nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia Zakładowi Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego na założenie i przeprowadzenie rurociągu paliwowego DN250 oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu. Rurociąg przebiegać miał wzdłuż południowej granicy przedmiotowej nieruchomości w sposób przedstawiony w decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wokół rurociągu ustanowiono strefę bezpieczeństwa szerokości [...] m (po 15 m od osi rurociągu). Organ zobowiązał inwestora Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego do przywrócenia nieruchomości wymienionej powyżej do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a także do usuwania skutków wywołanych ewentualnymi awariami rurociągu paliwowego i urządzeń służących do korzystania z tego rurociągu. Ponadto zobowiązał właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu. Odwołanie od decyzji Starosty złożyła S. i A. M. domagając się jej uchylenia i wnosząc o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., poprzez brak wykonania zaleceń organu drugiej instancji wiążących organ pierwszej instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji organu drugiej instancji; rażące naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 w związku z art. 75 § 1 oraz art. 86 K.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez stronę, w tym w szczególności wniosku o przesłuchanie stron postępowania. Nadto zarzucili naruszenie przepisu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji pomimo braku wyczerpania trybu negocjacji z właścicielami gruntów przewidzianych w tym przepisie. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. odwołujący się uzupełnili odwołanie podtrzymując wszystkie zawarte w nim wnioski i zarzuty. Skarżący analizując jednocześnie swoje argumenty wnieśli o rozważenie przez organ drugiej instancji (czego nie uczynił organ pierwszej instancji), czy zamiast ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, uzasadnionym nie jest pełne wywłaszczenie części nieruchomości zajętej przez inwestycję. Badając w trybie odwoławczym przedmiotową sprawę, organ drugiej instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja Starosty Puckiego, wydana została zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego zaistniały warunki określone w art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Wojewoda Pomorski rozstrzygnął decyzją z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rokowania przeprowadzone z właścicielami w sprawie wejścia na teren w celu realizacji inwestycji nie dały rezultatu. Strony nie doszły do zgodnego porozumienia, a tym samym nie doprowadziły do zawarcia umowy cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego. O prowadzeniu rokowań świadczą znajdujące się w aktach sprawy: protokół ze spotkania, protokół z rokowań, oferta zawarcia umowy, projekt umowy, pisma inwestora skierowane do właścicieli oraz pismo właścicieli skierowane do wnioskodawcy. Organ odwoławczy podkreślił, iż Starosta Pucki, w celu uzgodnienia rozbieżnych stanowisk przeprowadził w dniu [...] grudnia 2005 r. oraz w dniu [...] marca 2007 r. rozprawy administracyjne, które zakończyły się wynikiem negatywnym. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu drugiej instancji, bezzasadny jest zarzut, iż doszło do naruszenia przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdzenie. że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania nie znajdują oparcia w aktualnie obowiązujących przepisach prawa w tym zakresie. Art. 105 § 1 K.p.a. wymienia jako przesłankę umorzenia postępowania bezprzedmiotowość tego postępowania. Należy zauważyć, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Wobec stwierdzonych uchybień w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu, uchylono decyzję Starosty Puckiego z dnia [...] maja 2007 r. przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego, które wobec braku prawidłowo przeprowadzenia rokowań w sprawie jest w ocenie skarżących przedwczesne oraz poprzez zaprojektowanie przedmiotowego rurociągu w sposób nadmiernie (nie po granicy działki) obciążający nieruchomość skarżących. Zarzucili też naruszenie § 136 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2005 r. Nr 243, poz. 2063) poprzez ustanowienie strefy bezpieczeństwa w szerokości 30 m, tj. po 15 m od osi rurociągu, choć projekt budowlany wymaga jedynie strefy o szerokości 12 m, tj. 6 m, od osi rurociągu. W ocenie skarżących organ naruszył ponadto przepis art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nie rozważenie przedstawionych przez stronę zarzutów, iż bardziej właściwe byłoby pełne wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod inwestycję w miejsce ograniczenia prawa własności tej części nieruchomości. Skarżący nadto zarzucili naruszenie przepisu art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i art. 75 § 1 oraz art. 86 w zw. z art. 140 i 136 K.p.a. Nadto zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż decyzja organu pierwszej instancji została poprzedzona wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego, w sytuacji w której organ pominął wszystkie złożone przez skarżących wnioski dowodowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd wskazał, że mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szczególny przypadek ograniczenia prawa własności. Polega on na znoszeniu przez właściciela przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości, a polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń. Przed wszczęciem postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia przewidziano możliwość uzyskania zgody właściciela (lub użytkownika wieczystego) na wykonywanie prac. Sąd pierwszej instancji podniósł przy tym, że wydanie przez starostę decyzji opartej na treści art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca uzależnia od sytuacji, w której pomimo przeprowadzonych rokowań nie doszło do porozumienia pomiędzy osobą lub jednostką organizacyjną a właścicielem nieruchomości na realizację robót na jego terenie. W powołanym art. 124 ust. 1 został zawarty też warunek, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył również, że inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja jest inwestycją celu publicznego (wynikającego z definicji zawartej w art. 6 ustawy), a także została wydana ostateczna decyzja o jej lokalizacji. W aktach sprawy znajdują się także dowody z przeprowadzonych rokowań. Rokowania te nie doprowadziły do zawarcia między stronami stosownej umowy, co na gruncie omawianego tu art. 124 oznacza, że właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Zaistniały zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, tj. czasowego ograniczenia przez właściciela sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu nie jest trafny podnoszony w skardze zarzut, że rokowania miały charakter "pozorny". W materiałach sprawy znajdują się, powołane we wstępnej części uzasadnienia, pisma kierowane do skarżących z ofertą zawarcia umowy. Elementem prowadzonych rokowań jest uwzględnienie wniosku skarżących o przeprojektowanie przebiegu instalacji tak ażeby przebiegała ona w sposób jak najmniej uciążliwy dla właścicieli. W aktach administracyjnych znajdują się kserokopie umów zawartych z innymi właścicielami gruntów, którzy przystali na uzgodniony poziom rekompensat finansowych należnych właścicielowi ze względu na utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości wynikające z przebiegu procesu budowlanego. Sąd podkreślił, że nie mamy tu do czynienia z "odszkodowaniem" (termin ten przejawia się w niektórych dokumentach postępowania administracyjnego) lecz, jak trafnie zostało to ujęte w projektach umów, określoną formą rekompensaty dla właściciela za uciążliwości związane z realizacją inwestycji i czasowym ograniczeniem korzystania z nieruchomości. To, że proponowana kwota nie spełniała oczekiwań skarżących nie oznacza, że nie został dopełniony wymóg rokowań z art. 124 ust. 3 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skargi, "że bardziej właściwe byłoby pełne wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod inwestycję w miejsce ograniczenia prawa własności tej części nieruchomości" Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekający w trybie powołanego art. 124 ustawy, organ w ogóle nie był władny do analizowania takiej możliwości. Sytuacja, w której zrealizowanie inwestycji celu publicznego uniemożliwia dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości uregulowana została bowiem w art. 124 ust. 5 ustawy, który stanowi, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Żądanie to ma charakter cywilnoprawny i w razie odmowy realizacji uprawnień właściciela może być dochodzone wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym o nakazanie stronie pozwanej złożenia oświadczenia woli o nabyciu całej nieruchomości powodów. Odnosząc się do kwestii rozmiaru strefy bezpieczeństwa Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozmiar ten został przeniesiony z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Orzekający o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości organ strefy tej nie ustalał i nie miał takich możliwości prawnych. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją ostateczną pozostającą w obrocie prawnym i orzekający w niniejszej sprawie organ nie był kompetentny do prowadzenia w w/w zakresie postępowania i korygowania jej zapisów. Jeżeli ww. ustalenie istotnie uniemożliwi właścicielowi korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, to będzie on mógł wykorzystać wyżej opisany tryb z art. 124 ust. 5 ustawy. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez orzekające organy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Na etapie prowadzonych rokowań nie ma miejsca na jakiekolwiek postępowanie administracyjne. W konsekwencji po wszczęciu postępowania, które następuje po złożeniu wniosku (art. 24 ust.1), organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Po wpłynięciu wniosku osoby lub jednostki organizacyjnej i wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku (braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli S. M. i A. M. zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej P.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami będące w istocie skutkiem jego błędnej wykładni, tj. uznanie, iż nie istniały przesłanki do uchylenia przedmiotowych decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, albowiem rokowania w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały prawidłowo i nie były rokowaniami pozornymi, choć przeczą temu dowody zgromadzone w niniejszej sprawie; 2) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 136 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063) w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. uznanie, iż skoro rozmiar strefy bezpieczeństwa szerokości 30 m, tj. po 15 m od osi rurociągu, został przeniesiony z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to organ w niniejszej sprawie nie był uprawniony do prowadzenia w tym zakresie postępowania i korygowania jej zapisów, pomimo że projekt budowlany wymaga jedynie strefy o szerokości 12 m, tj. po 6 m od osi rurociągu, a w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej toczy się nadal postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 3) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 112 w związku z art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż organ nie był w niniejszej sprawie władny do rozważania możliwości wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod inwestycję w miejsce ograniczenia prawa własności, choć byłoby to rozwiązanie korzystniejsze zarówno dla skarżących, jak też dla wnioskodawcy, zwłaszcza w sytuacji, gdy zrealizowanie celu publicznego w istocie uniemożliwi dalsze prawidłowe korzystanie z przedmiotowej nieruchomości skarżących: 4) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 106 § 3 oraz przepisu art. 113 § 1 ww. ustawy poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, o których przeprowadzenie wnosili skarżący w postaci wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo oraz projektu budowlanego przedmiotowego rurociągu wraz z urządzeniami dodatkowymi dotyczącego przedmiotowej działki numer [...], choć przeprowadzenie tych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości istniejących w sprawie i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo zasadności liczby i wagi zawartych w skardze zarzutów, z których część została przez Sąd przy rozpoznawaniu sprawy pominięta; 5) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku nie spełniającego ustawowych przesłanek i uniemożliwiającego dokonanie prawidłowej kontroli kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie może być mowy o rokowaniach w sytuacji, gdy w istocie ograniczyły się one jedynie do złożenia właścicielom nieruchomości, których dotyczyła decyzja lokalizacyjna, niepodlegającej jakimkolwiek odmiennym ustaleniom oferty, której co więcej ani wartość, ani okres związania w żaden sposób nie był adekwatny do wartości rynkowej nieruchomości, a która w swej istocie stanowiła raczej umowę adhezyjną, niż miała być wynikiem konsensusu osiągniętego przez strony w drodze rokowań. Co więcej, pomimo podnoszonych przez skarżących już na etapie rokowań wątpliwości w tym zakresie, wnioskodawca nie przedstawił skarżącym, ani właścicielom pozostałych nieruchomości, jakiegokolwiek operatu szacunkowego, ani też nie złożył im żadnej nowej propozycji, nie zaproponował innej kwoty, terminu ani ekwiwalentu za ograniczenie własności, przy czym, co więcej oznaczył okres związania przedłożoną ofertą dotycząca niejednokrotnie mienia wielkiej wartości jako wynoszący 3 dni. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną złożone przez wnioskodawcę do akt sprawy dokumenty, nie mogą stanowić podstawy do uznania, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, co wynika chociażby z faktu, że na złożonych przez wnioskodawcę do akt sprawy kopiach ośmiu umów całkowicie nieczytelne (na skutek dokonanego wykreślenia) są wszelkie dane indywidualizujące te umowy, takie jak między innymi właściciel nieruchomości, numer działki, cena, czy wreszcie data zawarcia umowy. Spreparowany w ten sposób wzór nie ma w ogóle przymiotu dokumentu i wbrew ustaleniom poczynionym przez Sąd nie może niczego udowadniać. Zaznaczyli jednocześnie, że przedmiotowa oferta nie zawierała jakiegokolwiek ekonomicznego uzasadnienia, ani też podstaw jej wyliczenia, a co wymaga szczególnego podkreślenia wnioskodawca nie posługiwał się wówczas jakimkolwiek operatem, w tym w szczególności operatem, który został przez niego złożony do akt niniejszego postępowania, zwłaszcza, iż przedmiotowy operat szacunkowy, jak wynika z umieszczonej na nim daty został sporządzony kilka tygodni po terminie, w jakim toczyć się miały rzekomo przeprowadzone przez wnioskodawcę negocjacje. Rokowania przeprowadzone przez wnioskodawcę, które faktycznie ograniczyły się jedynie do przedstawienia zainteresowanym, niepodlegającej jakimkolwiek negocjacjom oferty, dokonane były jedynie w celu umożliwienia wnioskodawcy formalnego wykazania spełnienia przesłanki ustawowej, której wnioskodawca de facto ani nie wypełnił, ani też nigdy nie miał zamiaru wypełnić, od początku zmierzając jedynie do wydania decyzji ograniczającej skarżącym korzystanie ze stanowiącej ich własność nieruchomości, z pominięciem obowiązkowych procedur poprzedzających wydanie takiej decyzji. Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem Sądu, że skoro rozmiar strefy bezpieczeństwa szerokości 30 m, tj. po 15 m od osi rurociągu, został przeniesiony z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to organy w niniejszej sprawie nie były już uprawnione do prowadzenia w tym zakresie postępowania i korygowania zapisów tej decyzji. Jest to zarzut tym bardziej zasadny, że w tym zakresie Sąd pominął w swoich rozważaniach okoliczność, że projekt budowlany przedmiotowego rurociągu sam w sobie wymaga strefy bezpieczeństwa o szerokości jedynie 12 m, tj. po 6 m od osi rurociągu, zgodnie z wymogami § 136 rozporządzenia. Ponadto w zakresie decyzji lokalizacyjnej toczy się nadal postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co oznacza, że nadal istnieje możliwość, że zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Sąd, podobnie jak uprzednio organy obu instancji, również nie wyjaśnił, jaki jest cel, zasadność i podstawa prawna ustanowienia wokół rurociągu strefy bezpieczeństwa o łącznej szerokości 30 m, tj. po 15 m po każdej stronie rurociągu liczonych od jego osi, skoro nie wymagają tego ani obowiązujące przepisy, ani też jak wynika z projektu budowlanego konstrukcja samego rurociągu, a wszelkie rozstrzygnięcia organów w tym zakresie opierają się jedynie na treści decyzji lokalizacyjnej. W ocenie skarżących Sąd orzekając w niniejszej sprawie, co do zasady nie rozważył całokształtu okoliczności sprawy oraz nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego, a skarżony wyrok został wydany pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie, bowiem skarżący w skardze wniesionej do Sądu wskazali na liczne uchybienia proceduralne oraz naruszenia prawa materialnego, jakich dopuścił się organ drugiej instancji, jak też uprzednio organ pierwszej instancji przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Podkreślić trzeba, iż podniesione przez skarżących w tym piśmie zarzuty były ważkiej natury i wymagały wnikliwego rozważenia przez Sąd, przed wydaniem wyroku. Pomimo tego Sąd nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów oraz nie rozważył w całości argumentacji przywołanej przez skarżących w skardze. Zdaniem skarżących Sąd w niniejszej sprawie dokonał pobieżnej i płytkiej analizy stanu faktycznego, nie tylko nie biorąc pod rozwagę wszystkich jego okoliczności i traktując materiał dowodowy w sposób wybiórczy i tendencyjny, ale co więcej nie dokonał w sprawie ustaleń niezbędnych do wydania prawidłowego merytorycznie i formalnie rozstrzygnięcia. A zatem skarżone orzeczenie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu art. 113 § 1 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili także, że Sąd nie tylko nie przeprowadził wnioskowanych przez skarżących w trybie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodów w postaci wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo oraz projektu budowlanego przedmiotowego rurociągu wraz z urządzeniami dodatkowymi dotyczącego przedmiotowej działki numer [...], ale również co do treści tych wniosków dowodowych skarżących się w jakikolwiek sposób nie odniósł, choć były to wnioski dowodowe na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że potwierdzały one w pełnej rozciągłości wszystkie podnoszone przez skarżących w niniejszym postępowaniu zarzuty. W konkluzji skargi kasacyjnej S. i A. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a nadto, o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku następuje tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy, na jakich opiera się skarga kasacyjna. Ich niedokładne lub nieprawidłowe określenie może niekiedy w ogóle uniemożliwiać zweryfikowanie zarzutów stawianych pod adresem zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa, którego zarzut naruszenia został podniesiony w skardze kasacyjnej posiada rozbudowaną strukturę, to autor skargi kasacyjnej powinien dokładnie wskazać o jaką jednostkę redakcyjna przepisu (paragraf, ustęp, punkt) mu chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany wymienionymi w skardze kasacyjnej podstawami kasacyjnymi, nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w kasacji i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z 30 listopada 2004 r. FSK 1289/04, Lex nr 147753, wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, Lex nr 146732). Odnosząc powyższe uwagi do skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna została w części sporządzona nieprawidłowo. W jej punkcie I Kasator zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie prawa materialnego – art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe jego zastosowanie będące skutkiem błędnej wykładni, tj. uznanie, że nie istniały przesłanki do uchylenia przedmiotowych decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Po pierwsze przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w dacie wydania zaskarżonej decyzji składał się z siedmiu ustępów, z których każdy regulował inne zagadnienie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak na zarzucie naruszenia jakiego konkretnie przepisu opiera skargę kasacyjną. Po drugie podstawa kasacyjna przewidziana w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. stanowi o naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Użyty w przepisie spójnik "lub" oznacza, iż każda z wymienionych postaci naruszenia ma niezależny samodzielny byt. Obie te podstawy nie mogą istnieć jednocześnie, bo albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano. Co więcej zarzut naruszenia prawa materialnego może być postawiony tylko wtedy gdy stan faktyczny sprawy nie jest przez autora skargi kasacyjnej kwestionowany. Jeżeli autor skargi kasacyjnej uważa, że ustalenia odnośnie prawidłowego przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości były błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. W żadnym jednak wypadku niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jako podstawa skargi kasacyjnej nie może być skutkiem błędnej wykładni. Po trzecie kasator twierdząc, iż Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne nie powołał żadnego przepisu, który w ten sposób naruszył Sąd Administracyjny. To wszystko powoduje, że zarzut przedstawiony w pkt Ia skargi kasacyjnej, wobec jego niedoprecyzowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nieuzasadnione są zarzuty opisane w pkt I b-c skargi kasacyjnej, a to dlatego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie słusznie uznał, iż żaden z wymienionych przepisów nie ma zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy przypomnieć, iż postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek Zakładu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., który dotyczył ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie rurociągu, na działce skarżących, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Wniosek ten określał przedmiot postępowania administracyjnego co oznacza, że w wyniku tego postępowania starosta mógł jedynie wydać decyzje mieszczącą się w zakresie złożonego wniosku. A contrario starosta nie mógł orzekać w kwestii wywłaszczenia, o jakiej mowa w art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ oznaczałoby to załatwienie sprawy nieobjętej żądaniem wnioskodawcy. Przeprowadzenie postępowania uregulowanego w art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga wniosku właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Postępowanie takie nie może zostać wszczęte z urzędu. Czynienie zatem zarzutu, iż organ nie przeprowadził postępowania, pomimo braku wniosku skarżących w tym przedmiocie jest niezrozumiałe. Trafnie zauważył też Sąd pierwszej instancji, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie jest władny zmieniać ustalenia przyjęte w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w tej ostatniej określono szerokość strefy bezpieczeństwa na 15 m z każdej strony od osi rurociągu, to starosta będąc z mocy przepisu związany parametrami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mógł ich zmienić. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt 1 d-e skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W aktach rozpoznawanej sprawy złożone zostały dowody w postaci wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo. Bez postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie twierdzić, iż Sąd pierwszej instancji pominął ten dowód, skoro znajduje się on w aktach sprawy. Sąd Administracyjny nie naruszył art. 106 § 3 i art. 113 § 1 P.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy po uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, w sytuacji gdy dowody których nieuwzględnienie zarzuca się Sądowi, zostały mu przedstawione jeszcze przed zamknięciem rozprawy. W końcu niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew dyspozycji wymienionego przepisu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sporządzone uzasadnienie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Ogólnikowe uzasadnienie tego zarzutu oraz niewyjaśnienie jakie konkretnie uchybienia miały miejsce, tj. do jakich zarzutów skargi nie odniósł się Sąd pierwszej instancji oraz jakiej argumentacji skarżących nie rozważył, jak również niewykazanie związku pomiędzy tymi nieprawidłowościami, a wynikiem sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na szczegółowe odniesienie się do tych zarzutów. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.