VI SA/Wa 2612/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Komendant Policji (organ II instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w pkt 1 uchylił i w tym zakresie umorzył postępowanie a w pkt 2 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] czerwca 2008 r., nakładającą na skarżącą J. J. karę pieniężną. Organ I instancji decyzją dnia [...] czerwca 2008 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za wykonywanie krajowego transportu drogowego - przejazdów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy oraz zakazu umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane w dniu [...] września 2007 r. w W. na ul. S. podczas kontroli samochodu marki M. o nr rej. [...], należącego do J. J. a kierowanego przez M. K. W toku kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna, oznaczeń pojazdu oraz okazanych przez kierowcę dokumentów. Kierowca okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany na skarżącą, ważną w dacie kontroli. Nadto stwierdzono, iż na pojeździe skarżącej umieszczono napis - oznaczenie "[...]" a na dachu pojazdu umieszczono urządzenie techniczne z napisem "[...]". Komendant Rejonowy Policji poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżąca pismem z dnia [...] września 2007 r. ustosunkowała się do ww. zawiadomienia, zawarła wywód odnoszący się do naruszeń ustalonych przez organ. Wskazała, że baner reklamowy umieszczony na dachu pojazdu nie jest urządzeniem technicznym, bowiem nie jest podłączony elektrycznie a natomiast napisy reklama umieszczona na samochodzie nie jest reklamą właściciela pojazdu tylko innej firmy. Działający w jej imieniu pełnomocnik w obszernym piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. wskazał na fakt złożenia do Trybunału wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a ponadto stwierdził niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zakazy wynikające z tego przepisu dotyczą przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym. Komendant Rejonowy Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., – działając w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000,- złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą tj. z naruszeniem zakazu wykonywania krajowego transportu drogowego - przejazdów okazjonalnych z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem (kara 5.000,- zł) oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (kara 5.000,- zł). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego obejmującego przesłuchanie strony, kierowcy pojazdu oraz analizę przedstawionych dokumentów i zdjęć uznano, iż został naruszony przepis art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wstrzymania zaskarżonej decyzji i zawieszenia postępowania. Wskazano, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi, nie jest opatrzona datą. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Dokonując wykładni ustawy o transporcie drogowym - stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "pomocniczą" w stosunku do swej podstawowej działalności. Skarżąca wskazała także na fakt złożenia do Trybunału Konstytucyjnego przez Ogólnopolską Organizację Pracodawców Transportu Drogowego wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Wskazała, że zapłata 13.000 zł. narazi ją na znaczne i niepowetowane straty. Komendant Stołeczny Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. w pkt 1 uchylił i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pkt 2 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] czerwca 2008 r. Organ wskazał, że uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy w tym zakresie postępowanie umorzył, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca zaskarżyła ww. decyzję Komendanta Policji zarzucając jej: 1. nieważność wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez daty dziennej oraz nieopatrzenie jej podpisem osoby uprawnionej; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zakazy wynikające z tego przepisu dotyczą wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, a nie dotyczą przewozów wykonywanych taksówką; 3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyróżnienie przewozów okazjonalnych oraz przewozów na podstawie licencji taksówkowej; 4. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 10, 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca wniosła na podstawie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 3. art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 4. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania o sygn. Tw 10/08. Organ II instancji podtrzymał dokonaną przez organ I instancji ocenę prawną, co do wykonywania przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej ustalonej na podstawie l.p. 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ odnosząc się do wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku ze złożonym do Trybunału Konstytucyjnego wnioskiem o stwierdzenie niezgodności wybranych artykułów ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że organ administracji nie jest właściwy do oceny zgodności obowiązujących aktów prawnych z Konstytucją. W ocenie organu, sytuacja ta nie wypełnia przesłanek do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, skarżąca zarzuciła organom Policji: 1) nieważność wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez daty dziennej oraz nieopatrzenie jej podpisem osoby uprawnionej; 2) naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zakazy wynikające z tego przepisu dotyczą przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, a nie dotyczą przewozów wykonywanych "taksówką"; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 t.d. poprzez bezzasadne wyróżnienie przewozów okazjonalnych oraz przewozów na podstawie licencji taksówkowej; 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 10 i art. 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa (tj. biorąca pod uwagę zamierzone przez ustawodawcę prawdopodobne cele wprowadzenia zakazów z art. 18 ust. 5 ww. ustawy) pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis art. 18 ust. 5 ustawy nie mają zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą. Według strony zakazy z art. 18 ust. 5 ustawy obejmują przedsiębiorców, wykonujących działalność gospodarczą – transport drogowy – ale jako działalność pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej (art. 4 ust. 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym). Taka wykładnia wynika również z konieczności zachowania zasad konkurencyjności w działalności gospodarczej. Zakazy określone w tym przepisie nie mogą i nie dotyczą przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Przy innej interpretacji omawiane zakazy musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Jej zdaniem oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Wskazała, że przepis art. 18 cyt. ustawy, wywołuje wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Według skarżącej art. 18 ust. 5 lit c) omawianej ustawy został sformułowany niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jest także niezgodny z zasadami logiki. Uzasadniając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzje oparły się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominęły wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania. Ponadto organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, skarżąca wskazała, iż decyzja nie zawiera daty, oraz nie została opatrzona podpisem. Z widniejącego pod decyzją "szlaczka" nie można odczytać choćby jednej litery podpisu. W skardze zawarto także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wniosek o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie, w przedmiocie stwierdzenia niezgodność z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zawarto także wniosek o rozważenie możliwości wystąpienia przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności wyżej przywołanego przepisu z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i potrzymała dotychczasowe argumenty. Wskazała, że organ nie dysponował dowodami pozwalającymi przyjąć, że zamieszczone na dachu pojazdu urządzenie techniczne jest tym urządzeniem, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit c) omawianej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. J. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Policji nie narusza prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa decyzja Komendanta Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w wysokości 5.000,- złotych organy Policji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] września 2007 r. skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu innych urządzeń technicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - aktualnego na dzień kontroli - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust.1 wymienionej ustawy wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Takiej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nieporozumienia, miasto W. - związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). Według ustaleń organów Policji dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżąca legitymowała się dokumentem uprawniającym do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, a stosowny wypis z tego dokumentu okazał kierowca podczas kontroli drogowej. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Zdaniem Sądu należy podkreślić, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b cyt. ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zdaniem Sądu uznać należy, iż dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497) ustawodawca kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Według Sądu sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. W tej sytuacji przyjąć należy – zdaniem Sądu – iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Zdaniem Sądu organy Policji obu instancji słusznie przyjęły w konsekwencji, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta. Trudno zatem przyjąć za zasadną tezę skarżącej, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK- A 2004/4/31). Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie /w:/ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: /w:/ wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż podważane przez skarżącą unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy należy – zdaniem Sądu - przyjąć, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut strony, iż w wyniku zastosowania przez organy Policji uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 ustawy o transporcie drogowym, naruszone zostały jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia skarżącej. Nie sposób zgodzić się również ze stroną skarżącą, jakoby organ nie uwzględnił, iż skarżąca, działając w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowy, posiadając licencję na krajowy przewóz osób, powierzyła wykonywanie przewozu osobie trzeciej wykonującej przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz licencjobiorcy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest niezasadny. Komendant Rejonowy Policji, po zawiadomieniu z dnia [...] października 2007 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia [...] grudnia 2007 r. informował stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi. Ustosunkowując się do zarzutu nieważności decyzji ze względu na wydanie decyzji bez daty dziennej oraz nieopatrzenie jej podpisem osoby uprawnionej, wskazać należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja opatrzona pieczątką wskazującą na funkcję oraz imię i nazwisko osoby podpisującej decyzję w imieniu Komendanta Policji (Zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji komisarz P. P.) wraz z jego nieczytelnym podpisem. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że podpisanie decyzji podpisem nieczytelnym, ale uzupełnionym imienną pieczątką składającego podpis, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, spełnia wymagania z art. 107 k.p.a. Na znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji widnieje także data – [...] października 2008 r. – naniesiona datownikiem. Dodatkowo wskazać należy, iż brak daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi wadliwość, która może być usunięta w trybie art. 113 k.p.a. W związku z powyższym omawiany zarzut strony jest bezpodstawny. Decyzja wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia. Elementem decyzji jest powołanie podstawy prawnej. Wadliwość w powoływaniu podstawy prawnej może przybierać różne postacie, jednak należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Z pierwszą sytuacją, a więc wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, spotykamy się wówczas, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41). Druga sytuacja występuje wtedy, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej obiektywnie istnieje, jednakże w wydanej decyzji nie powołano tych przepisów lub też powołano tylko część, względnie powołano przepisy niewłaściwe. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (wyr. NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., I SA/Kr 970/96, LEX nr 29336). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z zaistniałych sytuacji. Organ wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia zawarta w uzasadnieniu decyzji, w świetle powyższych rozważań nie czyni decyzji nieważną. Zgodnie z art. 92 ust. 2 o ustawy transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty: 1) 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej; 2) 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Z przepisu tego nie wynika, aby karę pieniężną można było nałożyć jedynie podczas kontroli. Przepis ten reguluje jedynie kwestię sumy kar wydanych na skutek jednej kontroli. Jej wydanie poprzedziło sporządzenie protokołu, w następstwie czego wszczęte zostało postępowanie administracyjne. W konsekwencji Sąd uznał, iż skoro podjęty przez skarżącą przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu innych urządzeń, organ II instancji prawidłowo zastosował dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 2.9 pkt 3 załącznika do tej ustawy, które karą 5.000,- złotych sankcjonują wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem ww. zakazów. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2009 r. należy stwierdzić, że zawarte w aktach administracyjnych fotografie wskazują, że urządzenie umieszczone na dachu pojazdu jest to urządzenie techniczne za posiadanie, którego organy policji wymierzyły karę pieniężną. Nie jest to baner jak wskazuje skarżąca. Wbrew twierdzeniom pisma aby to było urządzenie techniczne nie musi być podświetlone. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.