II SA/Gl 1119/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. W związku z otrzymanym telefonicznym zgłoszeniem informującym o wycince drzew przy ul. [...] w J. w dniu [...] r. przeprowadzono oględziny i stwierdzono, że na działce nr [...] trwało usuwanie drzew. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyłączyło Prezydenta Miasta J. z postępowania w sprawie wymierzenia kary za wycinkę bez pozwolenia drzew i krzewów na działce nr [...] w J. W uzasadnieniu wskazano, że działka znajduje się w użytkowaniu wieczystym "[...]" spółka z o.o w S. a jej właścicielem jest Skarb Państwa. Organem właściwym z sprawie dotyczącej wymierzenia kary z wycięcie drzew rosnących na nieruchomości Skarbu Państwa jest Prezydent Miasta J., który jednocześnie na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wykonuje uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Do rozpoznania sprawy Kolegium wyznaczyło Prezydenta Miasta C. Prowadząc postępowanie organ ustalił, że Spółka wnioskowała o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew na przedmiotowej działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyłączyło od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta J. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] i wyznaczyło jako organ właściwy do udzielenia zezwolenia Prezydenta Miasta T. W dniu [...] r. została wydana przez Prezydenta Miasta T. decyzja nr [...] znak [...] zezwalająca na usunięcie [...] sztuk drzew i [...] m2 krzewów kolidujących z realizacją planowanej na działce inwestycji i ustalająca opłatę za ich wycięcie. Ten sam organ w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą odroczono termin uiszczenia opłaty za wycięcie drzew do dnia [...] r. Natomiast w dniu [...] r. organ wydał decyzję nr [...], którą zmienił dwie poprzednie decyzje nr [...] i [...]. W dniu [...] r. Prezydent Miasta J. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] r. i [...] z dnia [...] r. W związku z wniesionym odwołaniem postępowanie w sprawie kary pieniężnej zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. W wyniku rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta J. od decyzji wydanych w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycięcie i ustalających opłatę za nie, Samorządowe Kolegium w K. wydało trzy decyzje. Pierwszą z nich z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie zmiany decyzji nr [...] i [...]. Decyzją z [...] r. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta T. nr [...] z [...] r. i umorzyło postępowanie w sprawie przesunięcia terminu płatności opłaty naliczonej za usunięcie drzew. Natomiast decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło decyzję nr [...] z [...] r. i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W następnej kolejności Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z [...] r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] r. nr [...]. Kolegium zarzuciło, że organ I instancji nie poczynił dostatecznych ustaleń faktycznych, nie podał faktycznego i prawnego uzasadnienia, nie zapewnił stronom udziału w postępowaniu a nadto wydał decyzję mimo pozostającego w obrocie prawnym postanowienia o zawieszeniu postępowania. Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie a następnie decyzją z [...] r. nr [...] wymierzył Spółce "[...]" sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł. za usunięcie bez zezwolenia [...] sztuk drzew i [...] m2 krzewów na działce nr [...] w J. Gatunki drzew i obwody a także gatunki krzewów i powierzchnia porośnięta krzewami, a także sposób naliczenia kary pieniężnej zostały przedstawione w załączniku do decyzji. W uzasadnieniu podano, że organ wyznaczony jako właściwy w sprawie dysponował jedynie protokołem oględzin z [...] r. Nie zawierał on informacji na temat ilości drzew i krzewów oraz ich parametrów. W celu ustalenia tych danych dopuszczono zatem dowód z materiałów zgromadzonych w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na usunięcie. Przeprowadzono także przesłuchanie świadków na rozprawach w dniu [...] r. i [...] r. Zeznania świadków: M. J. i S. G. potwierdziły fakt usunięcia drzew i krzewów oraz to, że usunięcia tego dokonała firma [...], będąca własnością J. B. Świadek M. S., autor inwentaryzacji sporządzonej na zlecenie J. B. potwierdził informacje w niej zawarte. J. B. i G. L. potwierdzili natomiast fakt usunięcia drzew i krzewów w ilości określonej w decyzji Prezydenta Miasta T. wydanej w przedmiocie zezwolenia. Za udowodniony uznano wobec powyższego fakt, że w dniach [...] r. zostały usunięte drzewa w ilości [...] sztuk i [...] m2 krzewów, rosnące na działce nr [...]. W piśmie z [...] r. Spółka "[...]" poinformowała Prezydenta Miasta T. o przystąpieniu do wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów przed terminem jej ostateczności. Usunięcia dokonano zanim decyzja stała się ostateczna. Przepis art. 130 § 4 k.p.a. nie może mieć w sprawie zastosowania, albowiem stroną postępowania o udzielenie zezwolenia jest także Skarb Państwa, w imieniu którego działa Prezydent Miasta J., co wynika z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miast J. wniósł odwołanie w ustawowym terminie, wobec czego decyzja zezwalająca na usunięcie nie stała się ostateczna a zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. nie podlegała wykonaniu. Uchylenie decyzji wydanych w przedmiocie zezwolenia uzasadnia kwalifikację popełnionych czynów jako usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia, co skutkuje wszczęciem postępowania prowadzącego do nałożenia kary z tego tytułu. Wysokość kary ustalono w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229), obwieszczenia Ministra Środowiska z 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie zieleni na rok 2006 (Dz. U. z 2005 r., nr 62, poz. 861) oraz przy uwzględnieniu art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który ustala wysokość kary administracyjnej za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie. Wyliczenie tej kary zostało wykazane w załączniku nr 1 do decyzji. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik Spółki "[...]" zarzucił, że organ naruszył przepisy procedury administracyjnej, albowiem nie ustosunkował się do argumentów podniesionych przez stronę w pismach, nie uwzględnił słusznego interesu strony. Podniesiono, że Spółka dwukrotnie uzyskała pozwolenie na usunięcie drzew: raz od Prezydenta J., drugi raz [...] r. od Prezydenta Miasta T. Z uwagi na brak innych stron postępowania, Spółka decyzję tę wykonała. Organ nie wywiódł skutków z potwierdzonych przez świadków faktów, że zezwolenie było udzielone a Prezydent Miasta J. kwestionował nie zasadność usunięcia drzew lecz wysokość naliczonej opłaty. Pominięto, ze Prezydent Miasta T. nie poinformował spółki o istnieniu drugiej strony postępowania i o złożeniu odwołania od decyzji udzielającej zezwolenia. Wskazano, że organ ten sam był przekonany, że Prezydent Miasta J., jako organ wyłączony od rozpoznania sprawy, nie ma legitymacji do składania odwołania od decyzji, Prezydent Miasta J. nie był zawiadamiany o czynnościach. Stanowisko takie Spółka oceniła jako uzasadnione. Podkreślono, że ustawa o ochronie przyrody w żadnym przepisie nie stanowi, że wycinki można dokonać na podstawie decyzji ostatecznej. Skoro w sprawie była tylko jedna strona, to decyzja podlegała wykonaniu w trybie art. 130 § 4 k.p.a. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Oceniono, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe a załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Zwrócono uwagę, że akta sprawy są w nieładzie, wymagają ułożenia, zszycia i ponumerowania. Oceniając zaskarżoną decyzję, Kolegium wskazało, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń sformułowanych w poprzedniej decyzji Kolegium z [...] r. Ponownie wydana decyzja zawiera obszerne sprawozdanie z przebiegu postępowania, natomiast nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego. Przepis art. 89 ustawy o ochronie przyrody wskazuje na trzy metody obliczania kary. Organ nie wskazał, jakie okoliczności zdecydowały, że zastosowano określoną metodę i dlaczego nie zastosowano metod pozostałych. Nie wyjaśniono, jak obliczono obwody poszczególnych pni. Załącznik do decyzji, zawierający wyliczenie kary winien być podpisany. Doprecyzowania wymaga rodzaj klonu wymieniony w tabelach nr 2-4, gdyż ma to wpływ na stawki opłat. Naruszono art. 10 k.p.a., albowiem po wypowiedzeniu się strony co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji organ nie powinien już prowadzić postępowania dowodowego, dokonanie kolejnych czynności procesowych wymaga ponownego zastosowania art. 10 k.p.a. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium zauważyło, że żadna z decyzji udzielających zezwolenia na usunięcie drzew nie stała się ostateczna, Decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. została uchylona decyzją Kolegium z [...] r. a postępowanie umorzono. Także decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] r. została uchylona a postępowanie umorzone decyzją Kolegium z [...] r. W ocenie Kolegium nie zachodziła zatem dopuszczalność wykonania decyzji. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 11, 28, 77 i 107 § 3 k.p.a. a także art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Podał, że organ nie wyjaśnił sprawy i nie uwzględnił słusznego interesu strony. Wadliwie przyjęto, że Prezydent Miasta J. może być stroną postępowania. Błędne jest także przekonanie, że Spółka nie posiadała zezwolenia na usunięcie drzew a w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia kary. W tym zakresie podtrzymano zarzuty odwołania. Podkreślono także, że organ I instancji nie zawiadomił o występowaniu w sprawie innych stron i nie poinformował o wniesieniu odwołania. Decyzja zezwalająca na usunięcie drzew i krzewów z braku innych stron była wykonalna, choć nie ostateczna. Do tego zagadnienia Kolegium się nie odniosło. Prezydent Miasta J., jako organ wyłączony z postępowania, nie mógł być jednocześnie jego stroną. Spór dotyczył nie samego faktu wycięcia drzew i krzewów, lecz wysokości opłaty. Organy błędnie zatem przyjmują, że postępowanie dotyczy wycinki drzew bez zezwolenia, nie ulega bowiem wątpliwości, że w czasie jej dokonania, decyzją taką strona dysponowała. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że oryginały akt sprawy po wydaniu decyzji zostały zwrócone organowi I instancji, jednak nie dotarły do adresata, co potwierdził Prezydent Miasta T. pismem z dnia [...] r. Z pisma Poczty Polskiej z dnia [...] r. wynika, że przesyłka polecona nadana [...] r. i skierowana do Prezydenta Miasta T., zaginęła. W konsekwencji Sądowi nadesłane zostały kopie dokumentów, sporządzone w oparciu o kopie akt będącą w posiadaniu organu I instancji, bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem. W reakcji na tę informację pełnomocnik Skarżącej w piśmie z [...] r. a następnie na rozprawie w dniu [...] r. zarzucił, że kwestionuje kompletność dokumentacji przesłanej Sądowi a orzekanie przez Sąd na podstawie kserokopii akt uważa za niemożliwe. Poddano w wątpliwość, czy Kolegium orzekało w oparciu o akta czy ich kopie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę pełnomocnikowi skarżącej Spółki, że sądy administracyjne dokonują kontroli działania administracji pod względem legalności, do ich kompetencji nie należy natomiast rozstrzyganie spraw administracyjnych. Rozpoznając skargę na decyzję sąd może wydać orzeczenie, których katalog zawiera art. 145 § 1 art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tego powodu zawarte w skardze żądanie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary, będącego postępowaniem należącym do właściwości administracji publicznej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Odnosząc się do kwestii wiarygodności i miarodajności akt sprawy przekazanych sądowi należy zauważyć, że co do zasady strona skarżąca nie zanegowała żadnego z ustaleń faktycznych organów i nie zgłosiła zastrzeżeń do stanu faktycznego. Pełnomocnik Spółki zwrócił tylko uwagę, że nie jest pewien, czy organ odwoławczy orzekał mając komplet dokumentów. Zgłoszenia takiego zarzutu nie jest jednak wykluczone także w sytuacji, gdy nie doszło do zagubienia akt, sposobem sprawdzenia stanu akt sprawy jest na etapie postępowania odwoławczego zapoznanie się strony z materiałem, co było w sprawie możliwe. Fakt, że organ odwoławczy orzekał w oparciu o oryginały akt nie budzi wątpliwości wobec potwierdzonego przez pocztę faktu zagubienia akt na etapie ich zwrotu do organu I instancji. W istocie spór między organem a stroną skarżącą dotyczy interpretacji i kwalifikacji prawnej stwierdzonych stanów faktycznych. Z tego względu wątpliwość strony, czy organowi odwoławczemu znany był całokształt sprawy,w ocenie Sądu nie mogła zaowocować uchyleniem jego decyzji, wątpliwości tej nie towarzyszyły bowiem żadne konkretne zarzuty dotyczące nie kwalifikacji zdarzeń, ale ich zaistnienia czy treści (nie podważano faktu wydania poszczególnych decyzji i ich treści czy samego faktu usunięcia drzew i krzewów). Zarzut nie mógł zatem uzasadniać uchylenia decyzji. Inną natomiast kwestią jest, czy kontrolujący organy sąd winien przeprowadzić badanie sprawy w oparciu o kopie dokumentów. W przekonaniu Sądu wątpliwość w tym zakresie w większym stopniu dotyczy przypadku, gdy Sąd bada decyzję merytoryczną, rozstrzygającą o istocie sprawy. W niniejszej sprawie kontroli poddana została jednak decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono rozstrzygnięcie i przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W takiej sytuacji Sąd co do zasady bada prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., poza zakresem kontroli pozostaje natomiast meritum sprawy administracyjnej. Nadto poddając w wątpliwość dopuszczalność orzekania bez dostępu do oryginalnych akt sprawy, skarżący w istocie dostarcza argumentów uzasadniających oddalenie skargi na decyzję kasacyjną, tylko takie rozstrzygnięcie prowadzi bowiem bezpośrednio do ponownego zbadania sprawy w obu instancjach i konieczności zebrania materiału dowodowego. Ewentualne uchylenie decyzji kasacyjnej wiąże się z koniecznością wykazania, że materiał sprawy jest kompletny i miarodajny dla wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. Z podanych względów Sąd uznał, że fakt dostarczenia, w miejsce zagubionych dokumentów, ich kopii nie opatrzonych poświadczeniem za zgodność, nie rodzi konieczności uchylenia decyzji kasacyjnej, lecz przemawia za oddaleniem skargi. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przesłanka dopuszczalności wydania takiej decyzji związana jest zatem z kwestiami dowodowymi. Organ odwoławczy, jakkolwiek jest organem merytorycznie orzekającym w sprawie, ma ograniczone uprawnienia do prowadzenia postępowania dowodowego, co ma związek z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Natomiast gdy zakres koniecznego uzupełnienia jest znaczny, lub też postępowanie dowodowe wymaga ponownego przeprowadzenia w całości, organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wprost wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy, wskazało bowiem, że nie zostało ustalone, na jakiej podstawie przyjęto parametry drzew (ich obwody). Udokumentowanie tej wielkości ma znaczenie dla ewentualnego wyliczenia wysokości kary. Podobnie wygląda sprawa z rodzajami drzew, w tym zakresie wskazano na konieczność doprecyzowania rodzaju usuniętego klonu. Należy przy tym zwrócić Skarżącej uwagę, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza konieczność ponownego zweryfikowania wszystkich przesłanek do zastosowania kary za usunięcie drzew i krzewów, w tym przesłanki nielegalności usunięcia, z zachowaniem wszystkich uprawnień procesowych strony, zaś wydane rozstrzygnięcie, zależnie od woli strony, będzie podlegało kontroli Sądu. Wymaga także zgromadzenia miarodajnego materiału dowodowego. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.