II SA/Ol 554/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi A. i P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. i P. T. kwotę 183 (sto osiemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 lutego 2008r. A. i P.T. zostali poinformowani o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości położonej przy ul. I. na działce nr 5 w obrębie ew. nr 6 m. O., na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w postaci nawierzchni ulicy I. Pismem z 21 lutego 2008r. P.T. wystąpił z wnioskiem o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej oraz przedstawił uwagi do prowadzonego postępowania. Decyzją z "[...]" Nr "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta ustalił P. i A.T. opłatę adiacencką w wysokości "[...]" zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O. przy ul. I., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 5, obręb 6 m. O. Płatność rozłożono na 10 lat określając zabezpieczenie należności w formie weksla in blanco bez poręczenia. Jako podstawę prawną wskazano art. 144 ust. 1, art. 145, art. 147, art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej. Zakończono bowiem realizację inwestycji polegającej na budowie drogi – nawierzchni ulicy I., co potwierdza protokół odbioru robót z dnia 2 grudnia 2005r., zaś ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że w związku z powyższym wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. To umożliwiło ustalenie, na podstawie art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, opłaty adiacenckiej. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ulica I. jest ulicą osiedlową w strefie zamieszkania i nie musi mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Rzeczoznawca majątkowy określił na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń na kwotę 253.410 zł, zaś wartość nieruchomości po ich wybudowaniu na kwotę 273.780 zł. Stwierdzono, iż operat szacunkowy jest zgodny z prawem i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, wynika z niego wzrost wartości nieruchomości o kwotę 20.370 zł. Ponadto różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejszono, zgodnie z art. 148 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o wartość nakładów poniesionych przez stronę na rzecz budowy drogi przez właścicieli nieruchomości działających poprzez lokalną inicjatywę "[...]". Stąd na poczet opłaty adiacenckiej zaliczono zwaloryzowaną kwotę w wysokości 2.108,45 zł, którą strona poniosła w kosztach budowy. Powołując się na uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, zgodnie, z którą wysokość tej opłaty wynosi 25 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej ustalono, że opłata ta wynosić będzie 4.565,39 zł. Od decyzji tej P.T. złożył odwołanie, w którym wniósł o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa, gdyż zawiera wadę powodującą nieważność poprzez wydanie z upoważnienia prezydenta zawieszonego w czynnościach - art. 11 ustawy o urzędnikach państwowych. Zakwestionował decyzję także w trybie art. 127 kpa wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Podał, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o drogach publicznych oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, i art. 61 Kpa. Podkreślił, iż decyzja jest nieważna z mocy prawa, gdyż została podpisana przez pracownika upoważnionego do wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta, pomimo, iż osoba sprawująca tę funkcję została zawieszona. Także zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną. W przekonaniu odwołującego wybudowanie samej nawierzchni ulicy nie uprawniało do ustalenia opłaty, gdyż należało także zbudować chodniki. Wskazał na orzecznictwo Samorządowego Kolegium Odwoławczego korzystne dla mieszkańców innego osiedla. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało decyzję będącą przedmiotem odwołania w mocy. W uzasadnieniu przytoczono treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących kwestię ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowaną budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz określania wartości tej nieruchomości. Stwierdzono, że powołany biegły przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Do porównań zostały przyjęte po odrzuceniu transakcji o wartościach skrajnych po 3 nieruchomości, przy czym w przypadku występujących różnic rzeczoznawca majątkowy dokonał stosownej korekty wartości nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że zastosowany wskaźnik zmiany cen nie jest zbyt wygórowany, tym samym sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wyjaśniło, że decyzja będąca przedmiotem odwołania nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, gdyż do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa musi istnieć przepis prawa materialnego, który wprost przewiduje sankcję nieważności w przypadku naruszenia jego normy. Art. 11 ustawy o pracownikach urzędów państwowych takiej sankcji nie przewiduje, przy czym na podstawie art. 1 tej ustawy jej przepisy nie dotyczą urzędników jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast samo zawieszenie osoby piastującej funkcję prezydenta w sprawowaniu obowiązków nie powoduje utraty udzielonych przez niego pełnomocnictw dla pracowników tego urzędu, gdyż pełnomocnictwa takiego nie udziela osoba z imienia i nazwiska lecz organ jednostki samorządu terytorialnego, który nadal istnieje. Okoliczność, iż obowiązki osoby pełniącej funkcję Prezydenta Miasta przejął obecnie jego zastępca nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że bezspornie inwestycja realizowana przez Gminę została zakończona, od momentu oddania drogi do użytku nie upłynął jeszcze 3 – letni okres oraz nie obejmowała ona budowy chodników. Nadto wskazano, iż nie wszystkie drogi muszą posiadać urządzone chodniki, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych (...), w przypadku ulic osiedlowych dopuszcza się realizowanie inwestycji bez budowy chodników. W złożonej skardze na tę decyzję A. i P.T. wnieśli o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania w tej sprawie oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponowili zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o drogach publicznych, § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz uchwały Rady Miasta Nr "[...]"z dnia "[...]" w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie miasta O. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż ulica I. jest gminną drogą dojazdową kategorii D, a nie jak twierdzi Kolegium drogą osiedlową, nadto ustawa nie posługuje się taką nazwą, a jedynie sformułowaniem "drogi wewnętrzne". Wskazano, iż droga ta posiada wyodrębnione chodniki i jezdnię, natomiast inwestycją objęto jedynie jezdnię i pozostawiono miejsce dla chodników. Zatem wydzielone miejsce pomiędzy krawężnikiem a granicami posesji jest poboczem, które nie zostało ani utwardzone, ani też przygotowane aby mogli z niego korzystać piesi. Podkreślili, iż po budowie jezdni pozostały hałdy piasku, betonu i inne pozostałości, które niektórzy właściciele posesji zagospodarowali na własny koszt i własnym staraniem. W tym stanie sprawy skarżący stoją na stanowisku, iż inwestycja nie została jeszcze zakończona i brak jest podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W zakresie argumentacji podniesionej w skardze dodatkowo wyjaśniono, iż budowa nawierzchni ulicy I. wraz z oświetleniem została zakończona w dniu 14 listopada 2006r. (winno być 2005r.) i nie obejmowała ona budowy chodników, których budowa nie jest bezwzględnie wymagana stosownie do § 10 i 43 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2008r. Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wstrzymało z urzędu w całości wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Sąd bada legalność skarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu uznać należało, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o ustaleniu od A. i P.T. na rzecz Gminy opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem 5 obręb 6 m. O. na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej – nawierzchni ulicy I., w wysokości 4.565,39 zł. Rozstrzygnięcie w tej sprawie organ powziął na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 oraz art. 146, art. 152 i 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm) zwanej dalej: ustawą o gn. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy o gn. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jednym z warunków nałożenia tego rodzaju opłaty jest uczestnictwo jednostki samorządu terytorialnego w kosztach budowy urządzenia infrastruktury - art. 143 ust. 1 ustawy o gn. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomuni-kacyjnych - art. 143 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gn. prezydent może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - art. 145 ust. 2 tej ustawy. Po myśli zaś art. 146 ust. 1 ustawy o gn. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Reasumując z powołanej wyżej regulacji prawnej wynika, iż aby można było ustalić opłatę adiacencką muszą zostać spełnione liczne warunki. Po pierwsze musi nastąpić z udziałem środków jednostki samorządu terytorialnego - Gminy wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej, jak w rozpoznawanej sprawie wybudowanie drogi gminnej, dojazdowej kategorii D ulicy I., po drugie wybudowanie takiego urządzenia infrastruktury technicznej musi pociągać za sobą wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, jak również ustalenie takiej opłaty może nastąpić jedynie w oparciu o sporządzony w trybie określonym przepisami działu IV rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż Gmina z własnych środków zrealizowała inwestycję polegającą na budowie nawierzchni jezdni ulicy I. w O. Sporna pomiędzy skarżącymi i organem pozostaje natomiast okoliczność, czy inwestycja ta faktycznie nie obejmowała wybudowania chodników, które jak podnosi skarżący nie zostały przy tej ulicy wykonane, natomiast pozostał wolny teren pomiędzy krawędzią ulicy a granicą posesji poszczególnych właścicieli nieruchomości położonych przy tej ulicy. Czy zatem Gmina planuje budowę takich chodników oraz czy wybudowanie tylko nawierzchni jezdni ulicy gminnej jest wystarczającą przesłanką do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w art. 145 ust. 2 ustawy o gn. ustawodawca zakłada, iż wydanie decyzji ustalającej opłatę może nastąpić dopiero "od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi". W cytowanej ustawie brak jest definicji pojęcia "droga", czy też pojęcia "budowa drogi", dlatego też w tym zakresie stosownie do wykładni systemowej należy posiłkować się zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), w której pod pojęciem "drogi" rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym – art. 4 pkt 2 ustawy o drogach, pod pojęciem "ulica" rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (pkt 3 tego przepisu), pod pojęciem "jezdni" część drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów (pkt 5 ), zaś "chodnik" oznacza część drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (pkt 6). Jak zatem wynika z wyżej cytowanych przepisów ustawy o drogach zarówno jezdnia jak i chodnik stanowią część drogi. Z uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia przebiegu i zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na obszarze Miasta wynika, iż droga I. stanowi drogę gminną kategorii D. Aby zatem ustalić jakie wymagania są niezbędne dla budowy drogi gminnej o kategorii D należy odnieść się do zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999r. Z jego § 43 ust. 2 wynika, że na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym. Ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż w odniesieniu do tej kategorii drogi gminnej ustawodawca nie wymaga bezwzględnie wyodrębnionej jezdni i chodników. To oznacza zatem, iż stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi w odniesieniu do drogi gminnej kategorii D będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestor postanowi o wybudowaniu nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas, gdy podejmie decyzje, iż określona droga będzie posiadała jedynie urządzoną nawierzchnię jezdni. W każdym jednak wypadku organy orzekające w sprawie winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zamiarem i intencją inwestora było wybudowanie drogi wraz z chodnikami, czy też samej nawierzchni jezdni. Gdyby bowiem inwestor przewidział, iż realizacja drogi będzie obejmowała zarówno budowę jezdni oraz chodników, przy czym w pierwszym etapie będzie wybudowana sam nawierzchnia jezdni, zaś chodniki w kolejnym etapie, to wybudowanie jedynie nawierzchni jezdni nie uprawniałoby do podjęcia działań mających na celu określenie z tego tytułu opłaty adiacenckiej, gdyż jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 408/05 opłata adiacencką może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi – w całości – a nie poszczególnych jej elementów. W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniu Kolegium kwestia zakresu inwestycji polegającej na budowie drogi ulicy I. w O. nie została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości, stosownie do art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ podał, że nie budzi wątpliwości, że inwestycja zrealizowana przez Gminę nie obejmowała budowy chodników, jednakże stwierdzeniu temu przeczą zapisy zamieszczone w protokole z dnia 2 grudnia 2005r. z odbioru nawierzchni ulicy I. w O., gdzie w wyszczególnieniu przyjętych robót wskazano wykonanie m.in. nawierzchni chodnika. Okoliczności tej nie wyjaśniono w toku postępowania odwoławczego, a jest to niezbędne dla ustalenia, czy zasadny jest zarzut odwołujących, którzy twierdzą, że inwestycja obejmowała także wybudowanie chodników. Ponieważ okoliczność ta ma istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy winna być ustalona zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w szczególności art. 7 i art. 77 kpa. Dalej wskazać należy, iż ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 tej ustawy). Z treści cytowanego przepisu wynika, że wzrost wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej rodzi obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zatem ta okoliczność musi zostać ustalona bezspornie w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej. Ustalenie opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, co wynika z art. 146 ust.1a ustawy o gn. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przyjęły, że sporządzony w dniu 3 grudnia 2007r. operat szacunkowy może służyć jako podstawa do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości skarżącego po wybudowaniu nawierzchni ulicy. Oceny tej nie można podzielić bez dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Przede wszystkim biegły nie wykazał w operacie szacunkowym, że to wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości skarżących. Poza tym z treści operatu szacunkowego nie wynika, czy działki, które przyjęto do porównania to nieruchomości położone przy drodze z urządzoną drogą posiadającą poza nawierzchnią jezdni także chodniki, czy też nie. Skoro bowiem wybudowanie chodników wiąże się z poniesieniem konkretnych nakładów finansowych, to należy przypuszczać, iż znajduje to następnie odbicie we wzroście wartości nieruchomości, która położona jest przy drodze mającej zarówno urządzoną nawierzchnię jezdni jak i chodniki. W tym względzie w operacie szacunkowym brak informacji, zaś niewątpliwie okoliczność powyższa może wpłynąć na wartość nieruchomości. Nadto wskazać pozostaje, iż z operatu szacunkowego nie wynika aby rzeczoznawca uwzględnił w nim okoliczność znacznego wzrostu wartości nieruchomości w drugim półroczu 2006r. Rzeczoznawca majątkowy, szacując wartość nieruchomości skarżących, analizą objął transakcje sprzedaży nieruchomości, które miały miejsce w okresie od listopada 2006r. do sierpnia 2007r. Dokonał analizy trendu czasowego i stwierdził tendencję wzrostową na badanym rynku. Podał, że wzrost wartości średnich cen transakcyjnych w badanym okresie wyniósł od 25 do 60 % i przyjął stopę trendu zmiany cen 2% na miesiąc, czyli na minimalnym poziomie. Uwzględniając jednak podniesioną wyżej okoliczność gwałtownego wzrostu cen nieruchomości, uzasadnienie, iż stopę wzrostu cen ustalono z zachowaniem zasady ostrożności, nie może być przyjęte za wystarczające i przekonujące. Poza tym zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gn. wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z art. 156 ust. 2 tej ustawy wynika, iż operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gn. Operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został w dniu 2 grudnia 2007r. natomiast decyzja organu odwoławczego podjęta została w dniu "[...]", a zatem w terminie ważności sporządzonego operatu. Jednakże Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż w okresie od stycznia 2008r. w obrocie nieruchomościami zanotowano wyraźną stagnację, a wręcz tendencję spadkową w odniesieniu do wartości nieruchomości. W związku z powyższym należałoby ustalić z rzeczoznawcą majątkowym, czy wartość nieruchomości określona przez niego w operacie szacunkowych nie uległa zmianie. Działanie to jest zasadne z uwagi na fakt, iż wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W tych okolicznościach zasadne są wątpliwości co do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości skarżących po wybudowaniu nawierzchni ulicy I. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, co narusza art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwcześnie zatem ustalono opłatę adiacencką na podstawie danych wynikających z operatu szacunkowego z dnia 3 grudnia 2007 r. Podnieść w tym miejscu należy, że na podstawie art. 80 K.p.a., operat szacunkowy podlega w ramach swobodnej oceny dowodów takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Ograniczenie się zatem do podania niezbędnych elementów, które dokument ten winien zawierać zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), jest oczywiście niewystarczające. Nie można bowiem uznać za merytoryczną ocenę lakonicznego stanowiska Kolegium, że wskaźnik zmiany cen i korekta trendu czasowego nie są "zbyt wygórowane", bez odwołania się do konkretnych okoliczności. Organy administracji muszą zdecydować o wartości dowodowej operatu szacunkowego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, zaś w razie wątpliwości mogą wystąpić o uzupełnienie wyrażonej w nim opinii. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium, uwzględniając powyższe rozważania, wyjaśni faktyczny wpływ wybudowania nawierzchni ulicy I. na wzrost wartości nieruchomości skarżących i rozstrzygnie o wysokości ewentualnej opłaty adiacenckiej, jak również w sposób jednoznaczny ustali, czy inwestycja polegająca na budowie drogi ulicy I. obejmowała jedynie wybudowanie nawierzchni jezdni, czy też chodników. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 ustawy ppsa. orzekł, że skarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy ppsa.