II SA/Kr 1318/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) AWSA Inga Gołowska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A.S. , R.S. i S.S. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A.S. , S.S. i R.S. o zwrot nieruchomości Starosta K. odmówił zwrotu działki nr ......o pow. ......ha, objętej Kw ....., położonej w obrębie ...... jedn. ewid. .......na rzecz A.S. , S.S. i R.S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ l instancji wskazał, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Kw nr ....... działka nr...... w obr. ..... jedn. ewid. ......stanowi własność Gminy K. Z tego względu Wojewoda ........postanowieniem z dnia [....] wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte zostało w dniu [....] na wniosek A.S. , S.S. R.S. . Roszczeniem o zwrot wnioskodawcy objęli działkę nr .......o pow. ...... ha położoną w obr. ....... jedn. ewid. ...... Decyzją z dnia [....] , wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Kierownik Urzędu Rejonowego w K. po rozpatrzeniu wniosku A.S. , S.S. oraz R.S. , zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej Kw ....... składającej się z działek: nr ...... o pow. ......ha i nr .... o pow. ....... ha położonych w obr. ..... jedn. ewid........., na działki: nr ...... o pow. .... ha, nr ....... o pow........ ha, nr ...... o pow. ...... ha, nr ..... o pow. ...... ha (pod drogę), nr ..... o pow. ..... ha, nr...... o pow. ...... ha i nr ....... o pow. .... ha. Powyższy projekt podziału, stanowiący załącznik do przedmiotowej decyzji, sporządził geodeta uprawniony mgr inż. J.S. w dniu........1993 r. nr ks. rób......, a w dniu ........1994 r. projekt ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ...........Jak wskazał organ l instancji, z treści pouczenia cytowanej wyżej decyzji wynika między innymi, że działka nr ...... wydzielona pod budowę ulicy z nieruchomości objętych na wniosek właściciela podziałem, przechodzi na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna (....... listopada 1994 r.), a także, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych podziału nieruchomości i prawa własności Gminy K. do działki nr ......... Art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Z kolei art. 216 ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wyliczonych w tym przepisie ustaw, w tym na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zdaniem organu l instancji determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w ust. 3 art. 136. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przepis art. 216 ustawy w sposób taksatywny wylicza kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. Gmina K. nie nabyła prawa własności przedmiotowej działki nr ...... z zastosowaniem instytucji wywłaszczenia i w związku z takim ustaleniem brak jest podstaw prawnych do zwrotu tej działki na rzecz wnioskodawców. Odwołanie od decyzji Starosty K. złożyli S.S. , A.S. i R.S. Odwołujący podnieśli, iż przejmowanie w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez Gminy działek wydzielonych pod wewnętrzne drogi dojazdowe, nie mające charakteru dróg publicznych, w czasie podziału nieruchomości było przymusowym odjęciem własności. Ponadto zwrócono uwagę, że ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 póz. 1492) ustawodawca począwszy od 22 września 2004 r. rozszerzył zakres zastosowania instytucji zwrotu nieruchomości o przepisy ustawy, na mocy których wydzielona pod drogę działka przeszła na własność Gminy. Zarzucili, że odmowa zwrotu nieruchomości stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa, zakazu dyskryminacji i zasady ochrony własności, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady konstytucyjnego państwa prawnego. Decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda ....... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty ......... W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda ...... opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ l instancji uznając, że objęta wnioskiem o zwrot działka nr ..... - wydzielona na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [....] przeznaczona pod budowę ulicy - stosownie do postanowień art. 10 ust. 1, 3, 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszła z mocy prawa na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna, tj. z dniem ..... listopada 1994 r. Wojewoda podzielił także ocenę prawną Starosty K. , iż tego rodzaju przejście własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego nie ma charakteru wywłaszczenia i nie mieści się w enumeratywnym wyliczeniu z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141 póz. 1492). Organ II instancji powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13.02.2003 r. sygn. akt II S.A/Kr 3044/00, gdzie stwierdzono, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 5 (wcześniejszy odpowiednik artykułu 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), dokonane w wyniku podziału nieruchomości przeprowadzonego na wniosek poprzednich właścicieli nie ma charakteru przymusowego odjęcia prawa własności, a tym samym nie jest nabyciem nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Pomimo wskazanej wyżej nowelizacji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda ..... uznał, że pogląd przedstawiony w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nadal zachowuje swoją aktualność i tym samym nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 10 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216), której zwrot przewidują przepisy tej ustawy. Przepis art. 216 ustawy, rozszerzający możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i następne ustawy, nie wymienia bowiem postanowień art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie którego nastąpiło nabycie przez Gminę K. własności nieruchomości. Okoliczność, że dana nieruchomość nie jest nieruchomością wywłaszczoną zobowiązuje organ do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest mieszczenie się konkretnej nieruchomości w którejś z kategorii nieruchomości z art. 136 ust. 3 i 4 albo art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.S. , R.S. i A.S. domagając się jej uchylenia i podnosząc, że w świetle przepisów obowiązujących w 1994 r. podział nieruchomości celem zniesienia współwłasności mógł być przeprowadzony wyłącznie w trybie przepisu art. 10 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przejmowanie przez gminy działek wydzielonych pod wewnętrzne drogi dojazdowe miało charakter obowiązkowy i było przymusowym odjęciem własności. Również Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że regulacja prawna zawarta w omawianym art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia. Ponadto decyzja o podziale nieruchomości została wydana na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem mieści się w zakresie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ..... wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrot nieruchomości nie był w niniejszej sprawie możliwy, bowiem nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu art. 136 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Przedmiotowa działka nr ....... objęta wnioskiem o zwrot została wydzielona na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [....] .. Z decyzji tej wynika, że projekt podziału nieruchomości, w konsekwencji którego doszło do wydzielenia wspomnianej działki "pod budowę ulicy" odbywał się na wniosek A.S. , S.S. i R.S. , czyli tych samych osób, które jako skarżący występują w niniejszej sprawie. Trudno zatem uważać osoby te za osoby "wywłaszczone", gdyż w pojęciu "wywłaszczenie" mieści się przymusowe odebranie komuś własności. Wbrew stanowisku skarżących nie zostali oni przymuszeni do takiego podziału nieruchomości, który byłby spowodowany koniecznością budowy ulicy na ich działkach, ale na skutek zmian gruntowych, podziału i zniesienia działek nr nr ......... Art. 10 ust. 1,3,5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 30, póz. 127 z 1991 r. tekst jednolity), które stanowiły podstawę wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [....] przewidywały, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( ust.1) oraz dokonuje się on na podstawie decyzji, zatwierdzającej projekt podziału ( ust.3). W takiej sytuacji "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". (ust.5). Sąd podziela poglądy organów wyrażone w zaskarżonych decyzjach co do wykładni pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 oraz wykładnię art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r, Nr 261 póz. 2603). Organy prawidłowo określają "nieruchomość wywłaszczoną" jako wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej ( w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw ( i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami określony jest również w art. 216 omawianej ustawy, który nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie ustaw, a nawet przepisów poszczególnych ustaw. Z tego wynika, że roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć nieruchomości, których własność Skarb Państwa nabył w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto. Przepis art. 216 ustawy w sposób taksatywny wylicza bowiem kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. Zagadnienie to stało się przedmiotem wykładni zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2003 r., l SA 322/02 (lex nr 149531), stwierdzającego, że art. 216 ustawy "nie obejmuje przepisów ustawy z dnia 29 września 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy których przechodziły na własność Skarbu Państwa grunty pod drogi i ulice w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Jakkolwiek dokonywało się to za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości, przejście bowiem na własność Państwa następowało z mocy prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym przedmiocie" Również w cytowanym w decyzji organu II instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 r. ( sygn. akt II SA/Kr 3044/00) stwierdzono, iż "nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 5 -wcześniejszy odpowiednik art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dokonane w wyniku podziału nieruchomości przeprowadzonego na wniosek poprzednich właścicieli nie ma charakteru przymusowego odjęcia prawa własności, a tym samym nie jest nabyciem nieruchomości w drodze wywłaszczenia". Również nowelizacje art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozszerzające możliwość zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują utraty aktualności powoływanego wcześniej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności dodanie do art. 216 ust. 2 pkt 3 z dniem 22 września 2004 r., nakazującego stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r., nr 30 póz. 127 ze zm.) nie ma wpływu na dotychczasową wykładnię. Po pierwsze- przepis ten odnosi się ( w przeciwieństwie do pkt 1 i 2 ) nie do poszczególnych przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ale ogólnie do całej ustawy, bez wskazania, iż chodzi o art. 10 ust. 2 pkt 5. Po drugie- mowa jest w nim o gruntach nabytych na rzecz Skarbu Państwa, a nie o gruntach nabytych przez gminę . O wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stanowiły przepisy rozdziału 6 tej ustawy, a w szczególności art. 46 ust. 1 mówiący o tym, że takie wywłaszczenie stosuje się "jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności" i to wyłącznie w przypadku niezbędności wywłaszczenia m.in. na rzecz budowy i utrzymania dróg ( art. 46 ust. 2 pkt 1). Rozdział ten określał również specjalny tryb takiego postępowania wywłaszczeniowego, a przejście prawa własności następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju przesłanki nie zachodziły. Po trzecie- w tym samym czasie tj. 22 września 2004 r. dokonano nowelizacji tzw. "słowniczka" pojęć określonych w ustawie i w związku z nim wprowadzono art. 4 pkt 3 b, który stwierdza, że jeśli jest mowa "o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości- należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Chodzi tu zatem nie o przejście własności z mocy prawa, jak to zostało określone w art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale o przeniesienie własności w drodze czynności prawnej. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, oddalając skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.o.p.s.a.