I OSK 521/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 339/09 w sprawie ze skargi A.C. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 339/09, oddalił skargę A.Cz. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Starosta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] wydaną w trybie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 K.p.a. oraz art. 6 pkt 6 lit. b/, art. 23 i 37 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514), uchylił ostateczną decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2004 r. znak [...] orzekającą o wypłacie skarżącej od dnia 16 lipca 2004 r. świadczenia przedemerytalnego w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych i odmówił przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 16 lipca 2004 r. z powodu niespełnienia warunków określonych przepisami prawa. W tym samym dniu zostały wydane: postanowienie znak o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie oceny uprawnień A.Cz. do świadczenia przedemerytalnego i postanowienie znak [...] o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie świadczenia przedemerytalnego oraz decyzje: znak [...] o przyznaniu skarżącej od dnia [...] lipca 2004 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy w wysokości 120% kwoty podstawowej zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415) oraz znak [...] o pozbawieniu skarżącej z dniem [...] lipca 2005 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu wyczerpania ustawowego okresu jego pobierania. Decyzja znak [...], jak i pozostałe ww. decyzje i postanowienia zostały doręczone A.Cz. w dniu 8 września 2008 r. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania do Wojewody Małopolskiego w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. A.Cz. w dniu 19 grudnia 2008 r. wniosła do Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem Starosty K. odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzuciła, iż organ nie podjął czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego oraz ustalenie od kiedy powinna nastąpić odmowa przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego oraz, że organ nie poinformował jej o wznowieniu postępowania i w ten sposób uniemożliwił jej udział w postępowaniu i przedstawienie stanowiska w sprawie. Poza tym, pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia niniejszego odwołania. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] odmówił A.Cz. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie wyżej wymienionej zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśnił, że skoro decyzja Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] została doręczona wnioskodawczyni w dniu 8 września 2008 r., a zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji – to termin na jego wniesienie upłynął w dniu 22 września 2008 r. A zatem jeżeli odwołanie w niniejszej sprawie wpłynęło do organu dopiero w dniu 22 grudnia 2008 r., a termin do jego wniesienia nie został przywrócony, to stwierdzić należy, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A.Cz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym podniosła, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, albowiem postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] odmawiające jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji zostało przez nią zaskarżone do sądu administracyjnego. Ponadto, stwierdziła, że nawet zachowując należytą staranność, nie mogła wnieść odwołania od decyzji Starosty K. z [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w terminie, a zatem nie można przypisać jej winy w uchybieniu ww. terminu, ponieważ pozostawała w błędzie wywołanym działaniem organu administracji publicznej co do sytuacji jej prawnej. Wyjaśniła, iż jednocześnie otrzymała pięć orzeczeń organu w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego i zasiłku przedemerytalnego, których związku i treści nie mogła rozpoznać, w jej ocenie sprzecznych, co ostatecznie przełożyło się na niemożność podjęcia samodzielnej decyzji o wniesieniu odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skoro A.Cz. pismami z dnia 19 grudnia 2008 r. wniosła do Wojewody Małopolskiego odwołanie od decyzji Starosty znak [...], jak również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a Wojewoda Małopolski w pierwszej kolejności rozpoznał ten wniosek i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to zaskarżone postanowienie należy uznać za prawidłowe, gdyż odwołanie nie mogło zostać rozpoznane merytorycznie z uwagi na to, że zostało wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.Cz. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1. naruszenie norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z nie rozstrzygnięciem w granicach niniejszej sprawy z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 K.p.a., 81 K.p.a. i 40 § 2 K.p.a. 2. naruszenie norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 – Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez nieprzeprowadzenie kontroli działania organów administracji publicznej, a w szczególności naruszenia przez organy art. 8 i 9 K.p.a. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o przyjęcie skargi do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., skoro pomimo obowiązku uwzględnienia z urzędu wszelkich naruszeń prawa, nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa i odniósł się tylko do niektórych zarzutów przedstawionych w skardze. W ocenie skarżącej organ administracji przed doręczeniem jej aż pięciu dokumentów jednocześnie wywołał u niej błędne przekonanie o niezaskarżalności orzeczeń, a w konsekwencji doprowadził do niezłożenia stosownego odwołania w terminie. Wyjaśniła, że łącznie ich treść może wydawać się sprzeczna. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 81 K.p.a. podała, że organ nie zapewnił jej możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego na okoliczność uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz doręczenia decyzji. W tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie zostało w ogóle przeprowadzone. Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia przez art. 40 § 2 K.p.a. wskazała, że w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o świadczenie przedemerytalne miała ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika, a pełnomocnictwo zostało udzielone mu na piśmie zgodnie z art. 33 § 2 K.p.a. i znajdowało się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącej organ administracji publicznej mając dostęp do tych akt sądowych i do pełnomocnictwa, posiadał informację, że w tej sprawie jest ona reprezentowana przez pełnomocnika. A zatem decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...] powinien zatem przesłać do jej pełnomocnika, a nie do niej. Skoro jednak tego obowiązku nie dopełnił, to termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji w ogóle nie rozpoczął biegu. W sprawie doszło więc do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że pisma doręcza się stronie nawet wówczas, gdy strona ustanowiła w sprawie pełnomocnika. Ponadto, uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 P.p.s.a. przez nieskontrolowanie naruszenia art. 8 i 9 K.p.a. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy działanie organów administracji publicznej w tej sprawie było zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz zasadą wyczerpującego informowania stron o okolicznościach sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 9 K.p.a. w ten sposób, że zaaprobował stanowisko organu administracji publicznej, który mógł w niniejszym postępowaniu dla uzasadnienia swych działań i rozstrzygnięć, powoływać się na paremię ignorantia iuris nocet Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. podkreślił, że organ administracji publicznej ma obowiązek stosowania przepisów K.p.a., dających ochronę interesom strony i nie powinna ona ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przyczyny określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta o zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy z urzędu wszelkich naruszeń prawa, w tym naruszeń art. 134 K.p.a, art. 81 K.p.a. i art. 40 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego opartego na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. Podkreślić należy, iż związanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast oznacza ono, że Sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Co do zasady przepis ten obliguje Sąd do ustosunkowania się do zarzutów, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 20905 r. FSK 2633/04, Lex nr 173345). Wskazać należy, że granice niniejszej sprawy stanowi art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego będący podstawą wydania przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje trzy stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W stadium wstępnym organ odwoławczy bada, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. W przypadku, gdy postanowienie wydał organ właściwy do rozpatrzenia odwołania zażalenie nie przysługuje. Postanowienie wydane przez organ, o którym mowa w art. 59 § 2 K.p.a. jest bowiem ostateczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał, że przesłanka do zastosowania art. 134 K.p.a. została w tej sprawie spełniona, gdyż skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 28 stycznia 2009 r. odmówił jego przywrócenia. A zatem wydanie przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia w dniu [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 134 K.p.a. nastąpiło po ostatecznym rozpatrzeniu prośby skarżącej o przywrócenie terminu. Wniesienie przez skarżącą odwołania z uchybieniem terminu, którego nie przywrócono skutkowało wydaniem postanowienia, które było przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przyczyn wyżej podanych nie zasługuje na aprobatę pogląd autora skargi kasacyjnej, warunkujący możliwość wydania przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jako chybione ocenić należy zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli działania administracji publicznej w kontekście niezbadania, czy umożliwiono skarżącej wypowiedzenie się co do okoliczności winy w uchybieniu terminu. Jak wyżej wskazano, przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w tej sprawie była legalność postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, którego nie przywrócono, a nie kwestia winy w uchybieniu terminu. Oznacza to, iż w tej sprawie brak było podstaw do zajęcia się przez Sąd pierwszej instancji tą kwestią. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. stwierdzić należy, iż jest on niezrozumiały. Z akt sprawy wynika bowiem, że A.Cz. w dniu [...] grudnia 2008 r. ustanowiła pełnomocnikiem w sprawie objętej decyzją Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] dotyczącej świadczenia przedemerytalnego, radcę prawną A.P.-F.. Pełnomocnictwo obejmowało zastępowanie w postępowaniu przed Starostą K., Wojewodą Małopolskim oraz wszelkimi innymi organami administracji publicznej w tej sprawie. Udzielenia niniejszego pełnomocnictwa dokonano zatem po upływie kilku miesięcy od doręczenia skarżącej A.Cz. wyżej wymienionej decyzji, które nastąpiło w dniu 8 września 2008 r. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie nakładało to na organ obowiązku ponownego doręczenia tej decyzji, tym razem pełnomocnikowi. Nie można również zaaprobować jego poglądu przyjmującego, że fakt przesłania przez sąd powszechny do Starosty Krakowskiego akt sądowych, w których znajdowało się pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej w postępowaniu dotyczącym tych spraw sądowych nakładał na organ administracji publicznej obowiązek uznania, że dotyczy ono również przedmiotowej decyzji, a w konsekwencji obowiązku doręczenia jej pełnomocnikowi. Oznacza to, że doręczenie przez Starostę K. tej decyzji skarżącej było prawidłowe. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 – Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieskontrolowanie administracji publicznej w zakresie art. 8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazuje właściwość rzeczową sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Natomiast art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym, który wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny mógłby naruszyć wskazane przepisy odmawiając rozpoznania skargi, mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Podobnie, gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie analizy akt nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów. Ponadto zauważyć należy, iż trudno zarzucić naruszenie tych przepisów organowi w sprawie której przedmiotem była czynność wstępna organu odwoławczego polegająca na zbadaniu, czy odwołanie zostało złożone w terminie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaleniu.