II SA/Kr 312/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zmian i przeróbek; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego B.B. kwotę 757.00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 312/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nałożył na Przedsiębiorstwo - Spółkę z o.o. "A" z siedzibą w T., przy ul. [...] obowiązek wykonania szeregu czynności celem doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji napisano, że Przedsiębiorstwo "A", będąc wieczystym użytkownikiem działki Nr 1 dokonało zmiany sposobu użytkowania części budynków znajdujących się na tej działce bez pozwolenia. Po wniesieniu odwołania przez Spółkę "A" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez zebranie takiego materiału dowodowego, z którego w sposób jednoznaczny będzie wynikało, czy poprzedni sposób użytkowania budynków był zgodny z prawem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. ponownie nałożył na Przedsiębiorstwo "A" obowiązek wykonania szeregu czynności celem doprowadzenia budynków do stanu zgodnego z prawem. Organ przyjął jako bezsporne, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania części obu obiektów. Zastosowano przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. Po wniesieniu odwołania przez Spółkę "A" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu napisano, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ l instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Warunkiem umożliwiającym prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest bowiem wcześniejsze ustalenie, że obiekt ten został wybudowany legalnie i jest legalnie użytkowany. W zaistniałym stanie faktycznym powyższych ustaleń nie dokonano, a twierdzenia organu l instancji, że sprawy nieudowodnione należy rozstrzygać na korzyść inwestora, nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i uchybiają zasadom wyrażonym w art. 7, 77 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] września 2007 r., opartą tym razem o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) odmówił nakazania Przedsiębiorstwu "A" wykonania zmian i przeróbek i zobowiązał Przedsiębiorstwo do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych. W uzasadnieniu napisano, że przedmiotem postępowania jest budynek produkcyjno - biurowy usytuowany w części południowej nieruchomości wybudowany około 1979 r. oraz budynek produkcyjno - handlowy usytuowany w części wschodniej działki wybudowany około roku 1986. Do uznania czy w obiekcie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania konieczne jest przede wszystkim ustalenie czy obiekty te były wybudowane legalnie na podstawie pozwolenia na budowę i czy zostały legalnie dopuszczone do użytkowania. Władający nie okazał dowodu potwierdzającego legalność powstania budynków jak również legalności użytkowania. Przesłuchania świadków oraz próby odnalezienia jakiejkolwiek decyzji lub dokumentacji technicznej nie potwierdziły legalności obu budów i ich użytkowania. W tej sytuacji w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W odwołaniu od powyższej decyzji B. B., zam. w T., przy ul. [...], współwłaściciel sąsiedniej działki Nr 2 napisał, że w podstawie prawnej decyzji powołano art. 40 ustawy z 1974 r., jednak niemożliwym jest jednoznaczne ustalenie, czy budynki powstały jako docelowe, czy jako obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenach w/w budów. W ocenie odwołującego się stanowisko organu l instancji jest chybione, a poza sporem zastosowanie w tym zakresie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 listopada 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WINB napisał, że przedmiotem postępowania jest budynek produkcyjno-biurowy usytuowany w części południowej nieruchomości położonej na terenie działki Nr 1 wybudowany około 1979 r. oraz budynek produkcyjno-handlowy usytuowany w części wschodniej działki, wybudowany około roku 1986. Władający obiektem nie okazał żadnego dowodu potwierdzającego legalność powstania wyżej wymienionych budynków, jak również dopuszczenie ich do użytkowania. Przesłuchanie świadków i próby odnalezienia decyzji dotyczącej budowy obiektów, i dopuszczenia ich do użytkowania nie przyniosły rezultatu. Chociaż z zeznań świadków wynika, że obiekty wybudowane zostały jako budynki zaplecza budowy, to niemożliwym jest jednoznaczne ustalenie, czy budynki te powstały jako inwestycje docelowe, czy też były jedynie przeznaczone do czasowego użytkowania podczas realizacji robót budowlanych położonych na terenach budów. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ l Instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w zakresie, w którym stwierdził datę powstania budynku produkcyjno-biurowego usytuowanego w części południowej nieruchomości położonej na terenie działki Nr 1 oraz budynek produkcyjno-handlowego usytuowany w części wschodniej działki. Przeprowadzone w toku postępowania oceny oddziaływania obiektu na środowisko nie wykazały by obiekty spełniały przesłanki przewidziane wart. 37 ust 1 pkt 2 uzasadniające nakaz rozbiórki budynku. W powyższej sytuacji organ l Instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 42 ust 2. Na w/w decyzję B. B. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący napisał, że zarzuca naruszenie prawa poprzez błędne zastosowanie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. w sytuacji w której nie można uznać, iż budowa lakierni została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, co powinno w konsekwencji powodować bezwzględne rozburzenie samowoli budowlanej. W przypadku uznania przez Sąd, iż zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego z 1974 r. skarżący zarzucił niezastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2, bowiem z uwagi na ustalony stan faktyczny obiekt ten powoduje zarówno niebezpieczeństwo dla ludzi jak również niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a tym samym powinien ulec rozbiórce. Zarzucił również błędne zastosowanie art. 42 ust 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez dopuszczenie do użytkowania obiektu w sytuacji w której taką możliwość można wyjątkowo zastosować powołując się m.in. względami ochrony środowiska, co z uwagi na stwierdzoną szkodliwość lakierni nie może zasługiwać na uwzględnienie. Odrębny zarzut dotyczy obrazy art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 i 138 § 2 k.p.a. Skarżący napisał dalej, że wydana decyzja narusza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem z uwagi na ustalony stan faktyczny obiekt ten powoduje zarówno niebezpieczeństwo dla ludzi jak również niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a tym samym winien ulec rozbiórce. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowym zadaniem organu administracyjnego w postępowaniu jurysdykcyjnym, zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej jest określenie istoty sprawy, jaka ma być rozpatrywana i rozstrzygana. Sprawa taka jest konkretny i pojedynczy związek między analizowaną sytuacja faktyczną a normą prawną lub zespołem norm, jakie tej sytuacji faktycznej mogą i powinny być zastosowane. Tak rozumiana sprawa jest przedmiotem postępowania i ona jest załatwiana przez decyzję administracyjną. Decyzja znosi szczególne napięcie, jakie powstało między faktem i prawem i formułuje dla tej relacji konsekwencje prawne. Nie można zatem twierdzić, jak zrobiły organy obu instancji, że "przedmiotem postępowania jest budynek produkcyjno - biurowy". Nie budynek przecież stanowi przedmiot postępowania, ale sytuacja tego budynku w powiązaniu z jakąś normą prawną. W analizowanym przypadku postępowanie administracyjne trwało długo i trzykrotnie odbywało się przed każdą z obu instancji. Od początku organy prowadzące to postępowanie, nie mogły się zdecydować, czy chodzi o zmianę sposobu użytkowania budynków przez firmę "A" (wtedy sytuacja faktyczna tych budynków musiałaby być powiązana z przepisami dotyczącymi skutków samowolnej zmiany użytkowania), czy tez chodzi o samowolę budowlaną przy ich wznoszeniu (wtedy sytuacja faktyczna tych budynków musiałaby być powiązana z zupełnie innymi przepisami dotyczącymi samowoli budowlanej, jej legalizacji lub rozbiórki). Nawet jeśli pominie się dwa pierwsze postępowania, to w samym postępowaniu trzecim, zakończonym zaskarżoną decyzją, można zauważyć ciągłe wahania co do istoty badanej sprawy. Dotyczą one postępowania dowodowego, prowadzonego fragmentarycznie i chaotycznie, w którym próbuje się bezowocnie łączyć wątek użytkowania z wątkiem samowoli budowlanej, a także wyboru podstawy prawnej końcowej decyzji. Dlatego też można stwierdzić naruszenie przez organy obu instancji art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są jednak wadliwe i z innego punktu widzenia. Jako podstawę prawną tych decyzji (nota bene organ II instancji wadliwie podał jako podstawę prawną tylko normy kompetencyjne i procesowe, co -jak można zauważyć - jest stałym błędem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.) podano przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wywodząc, że mają one zastosowanie w sprawie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Jest to teza błędna. Należy bowiem zauważyć, że art. 103 ust. 2 cyt. ustawy z 1994 r. pozwala na stosowanie ustawy z 1974 r. wyłącznie do sytuacji, o jakiej mowa w art. 48 tejże ustawy, czyli do samego nakazu rozbiórki. Przepisu tego nie można rozciągać na alternatywy instytucji rozbiórki. Skoro organy w swoich obu decyzjach (jak powiedziano wyżej: po długich wahaniach) postanowiły orzec o nakazie dokonania zmian i przeróbek i zobowiązać Przedsiębiorstwo "A" do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynków, to do tak zakreślonej materii stosowanie ustawy z 1974 r. było wykluczone. Było to możliwe tylko wtedy, gdyby zadecydowano o rozbiórce budynków. W przedstawionym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja l instancji naruszyły art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., jak również przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.