I SA/Wa 76/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. i Z. Sp. z o.o. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego P. S.A. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżących P. S.A. w W. i Z. Sp. z o.o. w W. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] września 2008 r. nr [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską W. prawa własności nieruchomości położonych we W., oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Wojewoda [...], powołując art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską W., prawa własności nieruchomości położonych we W. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...]. Motywując takie rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. pozostawało w udokumentowanym zarządzie Zakładów [...] we W. na podstawie trzech decyzji Urzędu Miejskiego we W.: z dnia [...] października 1969 r. nr [...], z dnia [...] października 1970 r. nr [...] i z dnia [...] maja 1973 r. nr [...] stanowiących, zdaniem Wojewody, podstawę do wydania decyzji Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] października 1988 r. ustalającej Zakładom "[...]" opłaty roczne z tytułu użytkowania przedmiotowych gruntów. Nie mogą one zatem podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Od powyższych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. odwołał się Prezydent miasta W. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy stwierdził, że organy administracji rozpatrujące wnioski komunalizacyjne gmin składane z powołaniem się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mają między innymi obowiązek sprawdzenia spornej w niniejszej sprawie kwestii do kogo w dniu 27 maja 1990 r. wnioskowany składnik mienia należał. Mieniem należącym, wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządami innych niż państwo, państwowych osób prawnych. W okresie przed dniem 27 maja 1990 r. grunty Skarbu Państwa, państwowe jednostki organizacyjne ( w tym przedsiębiorstwa państwowe), mogły otrzymać w zarząd w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), czy wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydanymi na podstawie art. 2 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27 poz.197), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47 poz. 354). Ponieważ ustanowienie i przenoszenie prawa zarządu nieruchomościami regulowane było przepisami rangi ustawowej, jego ustanowienia nie można domniemywać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97 lex nr 45054). Również decyzje o ustanowieniu opłat z tytułu użytkowania lub zarządu gruntami nie stanowią podstawy do uznania uzyskania takiego prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1999 r. I SA 2242/98 lex nr 47369). Zasadnie zatem w ocenie organu odwołujący wskazał, że tylko powołanie się na załączone do decyzji Wojewody [...] decyzje Urzędu Miejskiego: z dnia [...] października 1969 r., [...] października 1970 r. i [...] października 1988 r. o przekazaniu spornych gruntów Zakładom "[...]" bez podania ze chodzi o ustanowienie prawa ich użytkowania lub zarządu, i z jednoczesnym podkreśleniem iż nie mają one uregulowanego stanu prawnego - nie stanowią dowodu ustanowienia takiego prawa. Dlatego w niniejszej sprawie wskazują na szczególne wątpliwe domniemanie jego ustanowienia. W rezultacie wyżej przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy przedmiotowe mienie jako istniejące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych jej przepisów i stanowiące wówczas własność państwową (k-60), oraz położone wtedy na obszarze gminy miejskiej W. stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym tej Gminy. W ocenie organu odwoławczego zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10.05.1990 r. do skomunalizowania przedmiotowego mienia. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wnieśli: Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą we W. i Zakład [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: -naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w oparciu o ten przepis Gmina Miejska W. nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności w/w nieruchomości, podczas gdy stan prawny i faktyczny sprawy nie upoważniał do zastosowania wskazanego przepisu, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 46 §1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że komunalizacji uległy nieruchomości oznaczone w treści decyzji, podczas gdy działki wskazane w treści decyzji nie stanowią nieruchomości w świetle wskazanego przepisu prawa materialnego, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 64 ust 3 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności skarżących do budynków posadowionych na w/w nieruchomości w sytuacji, gdy brak jest przepisu prawa uprawniającego do naruszenia lub ograniczenia takiego prawa, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem decyzji Urzędu Miejskiego we W., Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] października 1988 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., stanowiących - zgodnie z treścią wskazanego przepisu k.p.a. - dowód stwierdzonego w nich urzędowo prawa zarządu poprzednika prawnego skarżących do w/w działek, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przepisy te zobowiązały Organ skarżony do prawidłowego zebrania, a następnie wnikliwego przeanalizowania całokształtu materiału dowodowego sprawy. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub ewentualnie II. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości III. zasądzenie od organu skarżonego na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi nas skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą komunalizacji objętych tą decyzją nieruchomości, gdyż uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. Jednocześnie przyjął, że materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że Zakładom [...] we W. w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo zarządu odnoszące się do przedmiotowych działek. Słusznie skarżący zarzuca, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, które nakładają na organ orzekający obowiązek prawidłowego zebrania i wnikliwego przeanalizowania całokształtu materiału dowodowego sprawy. Na wstępie należy wskazać, że dla oceny możliwości komunalizacji określonego mienia państwowego w trybie zastosowanym przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, decydujące znaczenie ma stan prawny tego mienia istniejący w dniu, z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę tj. w dniu 27 maja 1990 r. W tym czasie obowiązywała ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm. ), która przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. W świetle art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa Zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o uzyskaniu tytułu prawnego do gruntu - zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Tym jednostkom, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej a były posiadaczami gruntów stanowiących własności Skarbu Państwa w dniu 1.08.1988 r. mógł być, zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, na ich wniosek lub z urzędu uregulowany stan prawny do posiadanego gruntu. Powyższe oznacza, że określonego rodzaju prawo do gruntu państwowego przewidziane ustawą z 29.04.1985 r., tzn. zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. W stanie prawnym obowiązującym w zakresie gospodarki gruntami w dniu 27.05.1990 r. opłaty za korzystanie z gruntu państwowego były pochodną od prawa do gruntu posiadanego przez określony podmiot. Tak więc sama decyzja o ustaleniu opłaty nie mogła stanowić o powstaniu tego prawa. Dopuszczone w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.03.1993 r. dowody, w tym decyzje o ustaleniu opłat za korzystanie z gruntu, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w postępowaniu uwłaszczeniowym nie mogą mieć zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. Rozporządzenie to, co wielokrotnie podkreślane było w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydane zostało na podstawie przepisu szczególnego tj. art. 2d ustawy z 29.09.1990 r. (Dz. U Nr 74, poz. 464 ze zm.) i na ściśle określony użytek. Taki szczególny charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania w sposób rozszerzający. Strona skarżąca prawo zarządu swojego poprzednika prawnego do przedmiotowej nieruchomości wyprowadza z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...].10.1988 r. orzekającej o obowiązku uiszczenia opłaty rocznej za korzystanie z gruntu państwowego oraz z decyzji uwłaszczeniowych Wojewody [...] z dnia [...].07.1993 r., z których w ocenie skarżącego, wynika że przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie poprzednika prawnego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Ze względów wyżej podniesionych sama decyzja o ustaleniu opłaty nie mogła stanowić o powstaniu prawa zarządu przedmiotowym gruntem. Natomiast z treści decyzji uwłaszczeniowych wynika, że prawo Zarządu, dla potrzeb postępowania uwłaszczeniowego, zostało przyjęte na podstawie tej decyzji o ustaleniu opłaty rocznej. A jak to również zostało wyżej przedstawione dla uwłaszczenia państwowych osób prawnych nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gmin i na podstawie art. 2 ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem na podstawie którego możliwe jest stwierdzenie prawa zarządu nieruchomością może być decyzja o ustaleniu opłaty, co wynika z § 4 ust 1 i 2 powołanego rozporządzenia z 16.03.1993 r. Prawidłowo więc organ odwoławczy uznał, że zarówno decyzja z [...].10.1988 r. orzekająca o opłacie za korzystanie z gruntu jak i decyzje uwłaszczające poprzednika prawnego skarżącego przedmiotowym gruntem nie stanowią dowodu, że na dzień 27.05.1990 r. poprzednikowi prawnemu skarżącego przysługiwało prawo zarządu przedmiotową nieruchomością. Nie można natomiast pominąć faktu, że w decyzji z [...].10.1988 r. orzekającej o obowiązku uiszczenia opłaty rocznej znajduje się zapis, że decyzja dotyczy opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) gruntem przekazanym decyzją i wymienione są trzy dokumenty: z [...].10.1969 r., z [...].12.1970 r. i [...].05.1973 r. z podaniem ich numerów. W aktach sprawy brak jest tych dokumentów. Nie jest więc wiadome czy są to decyzje i czy stanowią one tytuł prawnorzeczowy, który wskazywałby, że nieruchomości objęte skarżoną decyzją należały do poprzednika prawnego skarżącego, a tym samym nie podlegają komunalizacji. Nie wynika z akt sprawy by organ odwoławczy zainteresował się tą kwestią a jej wyjaśnienie pozwoliłoby na właściwą ocenę czy sporne mienie spełnia przesłanki do komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 10.05.1990 r. czy też prawidłowo organ I instancji odmówił skomunalizowania tego mienia. Przepis art. 75 §1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem zaś art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozpoznanie sprawy z pominięciem tych obowiązków stanowi naruszenie przez organ podstawowych zasad procesowych a to zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty powołane w decyzji z [...].10.1988 r. i dokona ich oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c., art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.