I SA/Bd 185/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Asesor sądowy Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. S. A. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] 2. określa, ze zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz P.S.A. w Warszawie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania I SA/Bd 185/08 UZASADNIENIE Na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...], [...] i [...] Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego W.Ś. wszczął postępowanie egzekucyjne dotyczące zobowiązań P. w Warszawie wobec Wójta Gminy C. Pismem z dnia 28 listopada 2007r. zobowiązany złożył do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego. W piśmie podniesiono, iż Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego W. Ś. jako Naczelnik Urzędu Skarbowego wymieniony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz.U. nr 209 poz. 2027 z późno zm.) nie jest właściwym miejscowo organem egzekucyjnym dla P. S.A.. Wskazano, iż właściwym miejscowo organem egzekucyjnym jest Naczelnik Pierwszego M. Urzędu Skarbowego wymieniony w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych. Jednocześnie stwierdzono, iż tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów sformułowanych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 z późn. zm.), a mianowicie w przedmiotowych tytułach wykonawczych nie wskazano podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej. Postanowieniem z dnia [...] bez numeru Wójt Gminy C. uznał zarzut spółki, co do właściwości organu egzekucyjnego, natomiast oceniając drugi zarzut, uznał , iż jest on nieuzasadniony. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wójta Gminy w części nieuwzględnienia zarzutu braków formalnych tytułów wykonawczych , P. SA wniosło zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy C. W uzasadnieniu odnosząc się do kwestii podniesionej wady tytułów wykonawczych polegającej na nie wskazaniu w nich podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej wskazano, iż podstawa prawna pierwszeństwa powinna być wskazana, gdy takie pierwszeństwo istnieje. Podkreślono, iż tytuły wykonawcze, co wynika z akt sprawy, obejmują zaległości podatkowe (podatek od nieruchomości) które nie zostały zabezpieczone. Organ podatkowy (wierzyciel) nie wskazał w tytule, że należność korzysta z prawa pierwszeństwa. Zatem żądanie dłużnika, aby podał podstawę prawną pierwszeństwa, kiedy należność z tego przymiotu, według wierzyciela nie korzysta, w ocenie organu odwoławczego jest bezpodstawne. Na ww. postanowienie organu II instancji pismem z dnia 21 marca 2008r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniesiono o jego uchylenie jednocześnie wnosząc o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędną interpretację art. 27 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , poprzez przyjęcie, iż wierzyciel nie ma obowiązku podania podstawy pierwszeństwa zaspokojenia należności w tytule wykonawczym. Uzasadniając skargę strona wskazała, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno nastąpić poprzez doręczenie dłużnikowi odpisu prawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego. Podkreślono, iż ustawodawca w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał jako wadę uniemożliwiającą prowadzenie egzekucji niespełnienie jakiegokolwiek warunku wymienionego w art. 27 ustawy. Zdaniem skarżącej spółki niespełnienie jakiegokolwiek warunku podanego w art. 27 ustawy, niezależnie od jego wpływu na wynik postępowania oraz wpływ tego naruszenia na prawa i obowiązki dłużnika lub wierzyciela, skutkuje niemożnością prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie. Obowiązek ten jest obligatoryjny i nie przewidziano od niego w ustawie żadnych zwolnień - ustawodawca jednoznacznie określił, co powinien zawierać tytuł wykonawczy oraz jaka jest sankcja za naruszenie określonych zasad. W opinii przedstawionej w skardze konieczność wskazania zabezpieczenia należności pieniężnej, bądź brak takowej konieczności, sformułowana jest w art. 27 § 1 pkt 4 ww. ustawy i podlega wpisaniu w poz. 76 tytułu wykonawczego. Jednakże ustawa w żaden sposób nie łączy wypełnienia pozycji 76 tytułu wykonawczego z wypełnieniem jego pozycji 77 (wskazanie pierwszeństwa zaspokojenie należności pieniężnej). Argument uzależniający wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej z art. 27 § 1 pkt 5 od wypełnienia wskazanego w pkt 4 art. 27 § 1 ustawy zabezpieczenia należności pieniężnej nie znajduje zatem żadnego odzwierciedlenia w obowiązującym porządku prawnym, brzmieniu art. 27 § 1 pkt 4 i 5 oraz układzie tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżącej ustawa nie wiąże w żaden sposób warunku podania podstawy pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej z wpisem hipoteki przymusowej w poz. 76 tytułu wykonawczego. Wskazano, iż zgodnie z art. 27 § 1 pkt 5 ustawy tytuł wykonawczy powinien zawierać "wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej". W ocenie skarżącej wierzyciel ma zawsze obowiązek podać podstawę prawną pierwszeństwa zaspokojenia dochodzonej należności, jeżeli należność z tego prawa korzysta. W przedmiotowej sprawie, zdaniem P. S.A. dochodzona przez wierzyciela należność, jako należność podatkowa korzysta z pierwszeństwa prawa zaspokojenia. Pokreślono, iż w dacie kierowania tytułów do organu egzekucyjnego wierzyciel nie posiada wiedzy o tym czy, kiedy i jakich czynności egzekucyjnych dokona organ w sprawie, a więc czy w ogóle zaistnieją okoliczności, w których wyegzekwowana w toku postępowania kwota nie wystarczy na zaspokojenie w całości wszystkich dochodzonych należności (w sprawie wystąpi np. zbieg egzekucji), co spowoduje zastosowanie przedmiotowej podstawy prawnej pierwszeństwa. W skardze podkreślono, że nie zawsze podstawą pierwszeństwa będzie art. 115 ustawy. Podstawę taką może stanowić także przepis szczególny wyłączający uregulowania art. 115 ustawy. Niezależnie jednak czy podstawę taką stanowić będzie art. 115 ustawy czy inny przepis w treści tytułu wykonawczego zawsze musi być wskazany przepis na podstawie, którego prawo to przysługuje. Fakt, że w przedmiotowej sprawie (podatek od nieruchomości) nie ma sporów co do zakwalifikowania dochodzonej należności do właściwej kategorii należności wymienionej w art. 115 § 1 ustawy - spory takie często występują z uwagi na szeroki katalog świadczeń podlegających zakresowi ustawy oraz spory wokół definicji pojęcia podatku/należności podatkowe (zakres przedmiotowy Ordynacji Podatkowej), nie stanowi przesłanki wyłączającej obowiązek wierzyciela podania podstawy prawnej i zobowiązania organu egzekucyjnego do pilnowania aby wierzyciel tego obowiązku dopełnił. Wskazano, iż ustawodawca przewidział, że nie zawsze organ egzekucyjny będzie w posiadaniu informacji o przysługującym danej należności pierwszeństwu w zaspokajaniu, a w konsekwencji nie będzie w stanie ustalić czy właściwy jest tryb ustalania pierwszeństwa (kolejności podziału sumy) przewidziany w art. 115 ustawy czy też inny przepis dlatego też wierzyciel ma obowiązek podać w tytule wykonawczym informację o podstawie prawnej przysługującego danej należności pierwszeństwa, niezależnie od tego czy z prawa pierwszeństwa zaspokojenia będzie chciał skorzystać, czy też nie. Końcowo skarżąca spółka wskazała, iż ustawodawca jako wadę uniemożliwiającą prowadzenie egzekucji wskazał nie spełnienie jakiegokolwiek warunku wymienionego wart. 27 ustawy. W ocenie strony ani wierzyciel ani organ egzekucyjny nie mają kompetencji do modyfikacji katalogu ustawowego zawartego w art. 27. Niezależnie, więc od istotności stwierdzonych wad, sam fakt ich istnienia stanowi, z mocy ustawy, obligatoryjną przesłankę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego. Dla poparcia swego stanowiska spółka powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz organów podatkowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podkreślono, iż do złożonych tytułów egzekucyjnych żadnych zastrzeżeń, w tym tych, które podnosi skarżący, nie wniósł organ egzekucyjny a w ocenie organu odwoławczego właśnie on w pierwszej kolejności powinien stwierdzić tego rodzaju braki w tytule wykonawczym. Przyznano, iż zgłaszanie zarzutów jest prawem dłużnika, jednak ocena czy należność korzysta z pierwszeństwa leży wyłącznie w interesie wierzyciela. W ocenie organu II instancji brak informacji w tytule, że należność nie korzysta z pierwszeństwa, oznacza tyle, że z tego przywileju nie korzysta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżącej spółki polegającego na tym, iż tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów sformułowanych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego, podobnie jak i postanowienie je poprzedzające we wskazanym wyżej zakresie. Zauważyć w tym miejscu wypada, że tytuł wykonawczy jest sformalizowanym dokumentem, w oparciu o który prowadzi się postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Są to elementy, choć formalne, to jednak niezbędne do przeprowadzenia egzekucji. Kategoryczny zwrot użyty przez ustawodawcę w art. 27 § 1 "Tytuł wykonawczy zawiera" oznacza, że tytułem będzie tylko taki dokument, który będzie posiadał wszystkie elementy składowe, o których mowa w treści art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak któregokolwiek stanowi podstawę dla zobowiązanego do złożenia środka zaskarżenia w postaci zarzutów. Stanowi o tym wprost art. 33 pkt 10 ww. ustawy egzekucyjnej. Wynika z niego, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Zauważyć należy, iż nie ma podstaw do różnicowania składowych tytułu wykonawczego ze względu na ich ważność w postępowaniu egzekucyjnym. Każdy z nich posiada charakter formalny, a wszystkie razem – co wymaga powtórnego podkreślenia - tworzą dokument, na podstawie którego można prowadzić legalne, skuteczne postępowanie egzekucyjne w administracji. Na potwierdzenie przedstawionego rozumowania warto powołać orzeczenie NSA z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt SA/Sz 1477/97, w którym stwierdzono, że organ I instancji winien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej - tzn. między innymi, czy tytuł wykonawczy posiada wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; brak chociażby jednego z tych elementów, powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym. Także w doktrynie wyrażono pogląd, że art. 27 w nowym brzmieniu, nadanym przez nowelę z dnia 6 września 2001 r., zawiera konieczne elementy, jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy. [...] Winien on zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Z. Leoński, w: R. Hauser, Z. Leoński w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie II C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 95-96). Ja wskazano wyżej zgodnie z art. 27 § 1 pkt 5) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. t.j. z 2005r., Nr 229, poz.1954 ze zm.), tytuł wykonawczy winien zawierać wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej. Wymogowi temu przypisano pole 77 wzoru tytułu wykonawczego, zawartego w załączniku Nr 5 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001r.,Nr 137, poz.1541 ze zm.), zatytułowaną " Podstawa prawna pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnych (wpisać akt normatywny, jeżeli przyznaje takie prawo)". Również w cyt. ustawie o postępowaniu egzekucyjnym zawarto zasady uprzywilejowania pewnych należności względem innych. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 115. Przepis ten określa reguły pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnych w postępowaniu egzekucyjnym. Z treści § 1 powołanego artykułu wynika, że z kwoty uzyskanej z egzekucji zaspokaja się w następującej kolejności: 1) koszty egzekucyjne i koszty upomnienia; 2) należności zabezpieczone hipotecznie wynikające z wierzytelności banku hipotecznego wpisanych do rejestru zabezpieczenia listów zastawnych prowadzonego zgodnie z przepisami o listach zastawnych i bankach hipotecznych; 3) należności zabezpieczone hipotecznie lub zastawem rejestrowym albo zabezpieczone przez wpisanie do innego rejestru; 4) należności, do których stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, oraz należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o ile nie zostały zaspokojone w trzeciej kolejności; 5) należności zabezpieczone prawem zastawu lub które korzystały z ustawowego pierwszeństwa, niewymienionego w pkt 2-4; 6) inne należności i odsetki, z zastrzeżeniem § 3. W kategorii czwartej zamieszczono zobowiązania podatkowe, jako należności, do których stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o ile nie zostały zaspokojone w trzeciej kolejności. Do tego właśnie przepisu nawiązuje art. 27 § 1 pkt 5, który jako element tytułu wykonawczego ustanawia wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej. Pogląd taki wyraził też Z. Leoński w/w powołanym komentarzu do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. Z. Leoński, w: R. Hauser, Z. Leoński w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydanie II C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 98). Warto w tym miejscu jeszcze zaznaczyć, iż niezamieszczenie w tytule wykonawczym unormowania regulującego zasady pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnych - art. 115 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rodziłoby poważne wątpliwości co do możliwości jego zastosowania przez organ egzekucyjny podczas podziału kwoty uzyskanej z egzekucji. Zauważyć bowiem należy, iż tytuł wykonawczy zawiera elementy o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, które wytyczają zakres egzekucji, przekroczenie zaś tego zakresu uznać należy za niedopuszczalne. Skoro tak, to wydaje się, iż bez wskazania w tytule wykonawczym pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, nieuprawnione byłoby skorzystanie z tego przywileju w procesie egzekucji. Konkludując w ocenie Sądu spełnienie wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 5) cyt. ustawy służy indywidualizacji w tytule wykonawczym i w postępowaniu egzekucyjnym należności pod względem tego, w której kolejności są zaspokajane. W taki też sposób, zgodnie z treścią przepisów hierarchicznie wyższych, należy interpretować sformułowanie zawarte w polu 77. wzoru tytułu wykonawczego. Jednocześnie, skoro wskazanie kolejności zaspokojenia należności stanowi, z mocy wyłożonego art. 27 § 1 pkt 5), obligatoryjny element i konieczną treść tytułu wykonawczego, to zaniechanie w powyższym zakresie, skutkuje realizacją przesłanki zastosowania art. 29 § 2 przywoływanej i rozważanej ustawy egzekucyjnej. Powołany przepis art. 29 § 2 stanowi bowiem (m.in.), że jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W takim wypadku także, zasadnym jest zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, gdyż nie spełniono wymogów art. 27 (art. 33 pkt 10) cyt. ustawy). Bezspornym jest to, że tytuł wykonawczy wystawiony w sprawie, nie zawierał wskazania podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej. Skoro w takim stanie faktycznym i prawnym, organy pierwszej i drugiej instancji orzekły o braku podstawy tego zarzutu, to naruszyły art. 33 pkt 10) cyt. ustawy egzekucyjnej i zaskarżone postanowienie wraz ze stanowiskiem wierzyciela - postanowieniem poprzedzającym - w przedmiocie nie uznania zarzutu za zasadny, należało wyeliminować z obrotu prawnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Mając na względzie powyższe oraz art. 152 cyt. Prawa, orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. Prawa. Z. Pietrasik M. Łent U. Wiśniewska