II SA/Ke 109/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy nadania klauzuli ostateczności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 123 §1 i art. 219 k.p.a., odmówił nadania klauzuli ostateczności decyzji własnej z dnia [...] orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w K. przy [...] o nr ewid. 878 i 879. W uzasadnieniu wskazano, iż na wniosek K. i S. małż. S. postanowieniem z dnia 22 maja 2006r. wszczęto postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia 6 września 2007r. Prezydent Miasta orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy rozgraniczenia do rozstrzygnięcia Sądowi Rejonowemu w Kielcach. Decyzją z dnia 7 listopada 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania K.S., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w K. przy [...], oznaczonych numerem działki 878, stanowiącej współwłasność K. i S. małż. S., z działką nr 879, będącą współwłasnością H. B., K. I., M. P. i M. S. W dniu 8 maja 2008r. H. B., K. I. i M. S. wniosły o przekazanie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Kielcach. Zarządzeniem z dnia 15 lipca 2008r., sygn. akt: VII Ns 619/08 Sąd Rejonowy w Kielcach zwrócił wniosek w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 6 sierpnia 2008r. K. S. wniosła o uprawomocnienie decyzji organu I instancji orzekającej o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. W tych okolicznościach faktycznych organ l instancji podniósł, iż w razie zgłoszenia przez stronę niezadowoloną z ustalenia przebiegu granicy – w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji – żądania przekazania sprawy sądowi, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości traci moc wiążącą, co oznacza, że nie zyskuje ani procesowych, ani materialno – prawnych skutków decyzji ostatecznej. Stosowana przez organy administracji publicznej pieczęć z zawartą informacją o ostateczności decyzji jest formą zaświadczenia, wobec czego rozstrzygnięcie o odmowie nadania klauzuli ostateczności decyzji winno nastąpić w formie postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. S., zarzucając naruszenie przepisów art. 16, art. 104 § 1, art. 124 § 2, art. 217 § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 1989r. nr 30, poz. 162 ze zm.) i art. 130 k.p.c. Skarżąca wskazała także na brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego tego postanowienia, podkreślając, że z zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż decyzja o rozgraniczeniu nie istnieje. Zdaniem K. S. odmowa potwierdzenia ostateczności decyzji powinna nastąpić w formie decyzji, a nie postanowienia. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2008r., znak: SKO 402/3221/449/2008 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytaczając treść art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazał, iż decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nie objętej tym żądaniem staje się ostateczna. Przedmiotem osądu w takiej sytuacji jest tylko przebieg granicy między gruntami w zakresie objętym żądaniem przekazania sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1998r., I CKN 423/97, OSNC 1998/10/156). Mając na uwadze stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż H. B., K. I. i M. S. wniosły w ustawowym terminie o przekazanie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Kielcach. Jednakże na skutek nie dopełnienia przez wnioskodawców wymogów formalnych (tj. nie uiszczenia należnej opłaty), ich wniosek został zwrócony. Zatem przedmiotowa decyzja pomimo przekazania sprawy do sądu, lecz nie dopełnienia wymogu formalnego stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania sądowego, nie utraciła mocy wiążącej. Jest to więc decyzja ostateczna, rozstrzygająca merytorycznie sprawę w postępowaniu administracyjnym. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, iż jego uzasadnienie nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia i jest niespójne. Z jednej strony Prezydent Miasta wskazuje, iż w razie zgłoszenia przez stronę niezadowoloną z ustalenia przebiegu granicy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, żądania przekazania sprawy sądowi traci decyzja moc wiążącą. Tymczasem w niniejszej sprawie tryb sądowy nie został wszczęty, a więc przedmiotowa decyzja nie utraciła charakteru decyzji ostatecznej. Z drugiej strony organ I instancji, odnosząc się do wniosku strony w przedmiocie nadania decyzji z dnia 28 kwietnia 2008r. klauzuli ostateczności, podniósł – cyt.: "z uwagi na sprecyzowanie przez wnioskodawczynię żądania zajęcia stanowiska w sprawie w formie decyzji uznano, że stosowana przez organy administracji pieczęć z zawartą informacją o ostateczności jest formą zaświadczenia, wobec powyższego należało wydać postanowienie z rozstrzygnięciem jak w sentencji". Ze względu na powyższe, uzasadnienie zakwestionowanego postanowienia nie znajduje merytorycznego odzwierciedlenia w jego sentencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, iż nadanie klauzuli ostateczności, czy też wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie jest czynnością materialno-techniczną. O ile decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza do wywołania skutków prawnych, o tyle zaświadczenie jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe, potwierdzającym istnienie prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Jednocześnie zaświadczenie nie może stanowić decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2005r., I SA/Wa 167/04, LEX Nr 164773). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu odwoławczego wniosła H. B., domagając się uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, zarówno decyzja Sądu Rejonowego o zwrocie wniosku, jak i wydane w oparciu o nią orzeczenia organów administracji są niesłuszne i pozbawiają ją konstytucyjnego prawa do sądu. Nie zauważono bowiem, że nie została wezwana do uiszczenia opłaty od wniosku o przekazanie sprawy rozgraniczenia do rozpoznania Sądowi. Natomiast do uiszczenia opłaty wezwani zostali małżonkowie S., którzy – w sytuacji gdy decyzja była dla nich korzystna – nie mieli interesu by opłacać ten wniosek. Autorka skargi wskazała także, iż równocześnie z wniesieniem niniejszej skargi skierowała do Sądu Rejonowego w Kielcach wniosek o nadanie biegu sprawie o sygn. akt VII Ns 619/08 i uiściła opłatę (pomimo braku wezwania) od uprzednio złożonego wniosku w tej sprawie. W ocenie skarżącej, przedmiotowy wniosek jest skuteczny, co winno skutkować uchyleniem przez Sąd Rejonowy zarządzenia o "zwrocie sprawy wskutek jej nieopłacenia". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd z urzędu dopuścił dowód z akt sprawy o sygn. akt VII Ns 619/08 Sądu Rejonowego w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja ( postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ( postanowienia). Rozpatrując skargę w ramach tak ustalonej kognicji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać trzeba na wyrażoną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997 nr 78, poz. 483 ze zm.) zasadę dwuinstancyjności postępowania – tak administracyjnego jak i sądowego – zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada ta, na gruncie procedury administracyjnej, znajduje odzwierciedlenie m. in. w treści art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Wydanie decyzji poprzedza m. in. dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (ust. 2 pkt 1). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3). Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że żądanie strony niezadowolonej z rozgraniczenia orzeczonego decyzją administracyjną przekazania sprawy sądowi powszechnemu wyklucza zastosowanie trybu odwoławczego przewidzianego w k.p.a. W związku z tym przepis art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji. Zaskarżone w sprawie niniejszej postanowienie ma charakter kasacyjny (art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.). Podstawę dla jego wydania stanowiły ustalenia poczynione przez organ odwoławczy, iż wprawdzie H. B., K. I. i M. S. wniosły w ustawowym terminie o przekazanie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Kielcach, to jednak na skutek nie dopełnienia przez wnioskodawców wymogów formalnych, ich wniosek został zwrócony. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, decyzja o rozgraniczeniu nie utraciła mocy wiążącej. Jest to więc decyzja ostateczna, rozstrzygająca merytorycznie sprawę w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko organu jest błędne. Analiza całości materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych, jak też w aktach sprawy o sygn. akt: VII Ns 619/08 Sądu Rejonowego w Kielcach (dopuszczonych z urzędu jako dowód w sprawie) dowodzi, iż organ orzekający pominął w swych ustaleniach okoliczność, iż Sąd Rejonowy w Kielcach w istocie nie rozpoznawał wniosku H. B., K. I. i M. S. i to nie ten wniosek został zwrócony zarządzeniem tego Sądu z 15.07.2008r. wobec nieuiszczenia wpisu sądowego. Z treści tego zarządzenia jednoznacznie wynika, że został zwrócony (na skutek jego nieopłacenia) wniosek K. S. i S. S. - a więc stron, które nie kwestionowały decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Jak słusznie zauważa skarżąca wnioskodawcy (strony niezadowolone z rozgraniczenia) nie byli wzywani do uiszczenia opłaty od wniosku o przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi Rejonowemu. Do uiszczenia wpisu sądowego wezwano natomiast K. i S. S., którzy rozgraniczenia nie kwestionowali. W ocenie Sądu powyższe okoliczności miały istotny wpływ na treść podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, albowiem determinowały moc wiążącą decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Rację mają organy, gdy twierdzą, iż decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nie objętej tym żądaniem staje się ostateczna. Istotnym natomiast jest zwrócenie przez organy orzekające uwagi na to, czy w stanie faktycznym danej sprawy, rzeczywiście sąd powszechny nadał sprawie o rozgraniczenie bieg (przyjął do merytorycznego rozpoznania wniosek strony niezadowolonej z rozgraniczenia orzeczonego przez organ administracji publicznej), czy też - wniosek tych podmiotów został zwrócony na skutek np. jego nieopłacenia. Innymi słowy, decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w sytuacji gdy w następstwie wniosku strony niezadowolonej z rozgraniczenia sąd powszechny nada sprawie bieg i w konsekwencji wyda orzeczenie o rozgraniczeniu. W takiej sytuacji decyzja orzekająca o rozgraniczeniu nie będzie mogła wywoływać ani procesowych ani materialno-prawnych skutków decyzji ostatecznej. W sytuacji natomiast gdy wniosek strony niezadowolonej z rozgraniczenia zostanie przez sąd zwrócony, na skutek np. jego nieopłacenia lub dojdzie do umorzenia postępowania (przykładowo wskutek cofnięcia żądania o skierowaniu sprawy do sądu) - decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczna ze wszystkimi skutkami jakie prawo przewiduje dla takich decyzji ( ujawnienie decyzji w księgach wieczystych, ewidencji gruntów i budynków). Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji doszło także do naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy mając na uwadze poczynione uwagi wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, ustalając przede wszystkim czy sprawie z wniosku stron niezadowolonych z rozgraniczenia został nadany bieg przez sąd powszechny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.