II SA/Kr 32/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T.K.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; skargę oddala. II SA/Kr 32/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 1980 r. Naczelnik Dzielnicy K.-S. , w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 22 z 1969 r., poz. 159) oraz przepisów wykonawczych, przekazał w użytkowanie odpłatne na czas nieokreślony [...] Zakładom [...] , nieruchomości państwowe, położone w K. przy ul. [...] w gm. kat. [...] Iwh [...]. Pismem z dnia 1 sierpnia 2006 roku pełnomocnik T.K.-R. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pełnomocnik podniósł, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo, gdyż tryb wynikający z wyżej powołanych przepisów dotyczył oddawania w użytkowanie wieczyste tylko terenów państwowych a ww. nieruchomość nigdy nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. W dalszej części wniosku pełnomocnik wywodzi, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pod nazwą Browar [...] i Fabryka [...] J.G. – K. nastąpiło na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Skarbu Państwa w części dot. ww. przedsiębiorstwa, w trybie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. RP Nr 3, poz. 17). Zdaniem pełnomocnika, poważne wątpliwości budzi ważność ww. orzeczenia, gdyż ww. przedsiębiorstwo nie spełniało przesłanek do przejęcia na własność Skarbu Państwa w ww. trybie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia, jest konieczność oceny statusu prawnego T.K.-R. w ewentualnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w nadzwyczajnym trybie postępowania. Zakwalifikowanie T.K.-R. jako strony postępowania "otwiera" w konsekwencji drogę do wszczęcia postępowania na wniosek strony. Dokonana przez Kolegium analiza materiałów prowadzi do przekonania, iż stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji orzekającej o przekazaniu [...] Zakładom Piwowarskim, w użytkowanie odpłatne wyżej opisanych nieruchomości był jedynie Skarb Państwa oraz wnioskodawca, czyli [...] Zakłady Piwowarskie. Natomiast T.K.-R. , jako spadkobierczyni po dawnym właścicielu nieruchomości oraz inni spadkobiercy, nie byli stronami postępowania wyjściowego. W ocenie Kolegium nie mają zatem interesu prawnego, aby żądać stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. Nie uzasadniają istnienia interesu prawnego zgłoszone roszczenia reprywatyzacyjne. Przed Ministrem Gospodarki, toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Skarbu Państwa w części dot. przedsiębiorstwa pod nazwą Browar [...] i Fabryka [...] J.G. – K. . W ocenie Kolegium, dopóki orzeczenie nacjonalizacyjne funkcjonuje w obrocie prawnym, to T.K.-R. posiada jedynie interes faktyczny. Ponadto Kolegium wskazuje, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie jest możliwe również z przyczyn przedmiotowych. Wstępne postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do uzyskania ani oryginału decyzji, ani też uwierzytelnionej jej kopii oraz akt sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik T.K.-R. napisał, że wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony. Pozbawienie jej przymiotu strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie objętym decyzją Naczelnika Dzielnicy K.-S. nie może rodzić skutków prawnych dla oceny jej legitymacji czynnej do składania wniosku o stwierdzenie jej nieważności. T.K.-R. jest spadkobierczynią poprzedniego właściciela Browaru [...] i Fabryki [...] –J.G. Pełnomocnik wywodzi, że pojęcie interesu prawnego pojmowane być winno jako rzeczywista potrzeba ochrony prawnej, realizowanej w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego lub powszechnego a sytuacją konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tejże normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. Równolegle toczące się postępowania administracyjne, w sprawie stwierdzenia nieważności dekretu Ministra Przemysłu i Handlu z 1948 roku oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-S. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie pozostają w stosunku wykluczania. Pełnomocnik stwierdził dalej, że w czasie orzekania w przedmiocie nieważności dekretu Ministra Przemysłu i Handlu, tj. przywrócenia własności dawnym właścicielom, grunt nie może być obciążony prawem użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów. Zachowanie takiego status quo doprowadziłoby do sytuacji, kiedy to użytkownik wieczysty w dalszym ciągu byłby użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność prywatną. Pełnomocnik podniósł, że stroną postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko podmiot będący adresatem decyzji kończącej postępowanie zwykłe, lecz także podmiot którego ta ostateczna decyzja dotyczy w sposób pośredni, lecz wywołuje wobec niego określone skutki prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium napisało, że T. K.-R. nie przysługuje przymiot strony. Jej poprzednik prawny – J.G. został pozbawiony własności Browaru [...] a decyzja z 1980 r. została wydana znacznie później. Po stronie spadkobierców J. G. nie zachodzi interes prawny, który dawałby im podstawy do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Aby wniosek T. K.-R. mógł być potraktowany jako pochodzący od osoby uprawnionej, musiałoby być najpierw wyeliminowana z obrotu prawnego orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu z 1948 r. Na powyższą decyzję SKO T.K.-R. skierowała w dniu 15 grudnia 2008 r. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga jest dosłownie skopiowanym egzemplarzem poprzedniego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego nie usunięto nawet zwrotów odnoszących się do tego środka prawnego, a nie do skargi sądowej. Wniesiono np. o załatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 3 k.p.a.!! Tylko na końcu skargi umieszczono nowy passus twierdząc, że błędne jest twierdzenie SKO, jakoby brak przedstawienia potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji, uniemożliwiał podjęcie postępowania. Przedmiotem postępowania nie jest przedłożony dokument, lecz decyzja wywierająca określone skutki prawne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Problemem decydującym o ocenie zaskarżonej decyzji, odmawiającej T. K.-R. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 1980 r. o przekazaniu w użytkowanie odpłatne na czas nieokreślony [...] Zakładom Piwowarskim, nieruchomości państwowych, położonych w K. przy ul [...] jest kwestia legitymacji strony. Jak bowiem głosi art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest przy tym rzeczą oczywistą i niesporną, że nie chodzi tu tylko o osobę mającą status strony w postępowaniu zakończonym decyzją, która miałaby być unieważniona, ale także o osobę, która zgodnie z art. 28 K.p.a. - posiada interes prawny w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wywody pełnomocnika skarżącej dotyczące interesu prawnego są w swojej części teoretycznej obszerne, ale ich odniesienie do sytuacji T. K.-R. nie jest trafne. Dla wykazania tego twierdzenia należy wskazać na kilka elementów charakteryzujących istotę interesu prawnego. Po pierwsze, ustawodawca, decydując się na oparcie pojęcia strony na kryterium interesu prawnego dąży niewątpliwie do ograniczenia katalogu osób posiadających status strony, jednocześnie specjalnie chronionych w postępowaniu administracyjnym po to, żeby nie przekształcić jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w postępowanie popularne, wszczynane przez action popularis. Katalog stron jest zatem pomyślany szeroko, ale nie za szeroko - tak, aby ochrony doznawały osoby, których sytuacja faktyczna jest rzeczywiście materialnie powiązana z istniejącą regulacja prawną w danej sprawie administracyjnej. W kontekście instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej to pewne ograniczenie podmiotowe nabiera specjalnego waloru: skoro sama instytucja stwierdzenia nieważności jest w istocie swojej wyjątkowa (może być zastosowana tylko w przypadku kwalifikowanej wady decyzji), to zacieśniające i szczególnie starannie należy kwalifikować podmioty, które mogą ja uruchomić. Po drugie, istotą interesu prawnego indywidualnego podmiotu jest powiązanie tego interesu z konkretną normą prawną, z której interes ten ma być wywodzony. Tym właśnie, co zauważono już w literaturze prawa administracyjnego przed ponad stu laty, różni się interes prawny od interesu faktycznego. Mieć interes prawny, to znaczy znajdować się w sytuacji powiązanej z określoną normą prawa materialnego. Po trzecie ważnymi cechami interesu prawnego jest to, że ni może on być hipotetyczny ani pochodny, a jednocześnie musi on być aktualny. Nie można więc budować interesu prawnego o przewidywanie przyszłej ewentualnej, choć nawet prawie pewnej sytuacji prawnej. Nie można również budować interesu prawnego na czynnościach prawnych wynikających z normy prawnej, a można go konstruować tylko w oparciu o samą normę. Wreszcie przy powoływaniu się na interes prawny można brać pod uwagę tylko aktualny (bieżący) stan faktyczny i prawny, a nie stan miniony. W analizowanej tu sprawie można zauważyć, że sytuacja skarżącej nie odpowiada wymienionym, podstawowym cechom interesu prawnego, toteż jej interes daje się zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Jest tak dlatego, że z chwilą ustatecznienia się orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia lutego 1948 r., została zerwana więź prawna poprzednika prawnego skarżącej – J.G. z nieruchomościami będącymi teraz przedmiotem kwestionowanej decyzji z dnia [...] 1980 r. Została przerwana więź, na mocy której sam J.G. mógłby budować swój interes prawny w dalszych postępowaniach dotyczących tych nieruchomości, oczywiście z wyjątkiem postępowań zmierzających do uchylenia w/w orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu. Ta więź została zerwana, toteż nie może ona również teraz dotyczyć spadkobierczyni J.G. . T. K.-R. może być więc stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1948 r., ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma rację twierdząc, że dopóki orzeczenie to funkcjonuje w obrocie prawnym, nie może być ona stroną w innych postępowaniach dotyczących nieruchomości przy ul. [...]. Wspomniana więź (własność) musi odżyć, żeby znowu można było na niej budować interes prawny skarżącej. Na razie nie ma aktualnej normy prawnej, na której można by oprzeć ten interes. Nie można o go oprzeć o normy regulujące prawo własności, skoro poprzednik prawny skarżącej został tego prawa ostatecznie pozbawiony. Nie można również bazować na przewidywaniach co do tego, że tak lub inaczej zakończy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1948 r. - byłby to interes tylko hipotetyczny. Nie można wreszcie wywodzić takiego interesu z decyzji z 1980 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Decyzja taka nie jest normą prawną, a ponadto i tak w 1980 r. nie było żadnego połączenia prawnego sytuacji skarżącej z własnością nieruchomości. W rezultacie nie ma wątpliwości, że skarżąca T.K.-R. nie ma interesu prawnego w dążeniu do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1980 r. a jej interes ma tylko charakter faktyczny. Tym samym nie ma ona statusu strony z art. 28 K.p.a. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z tych powodów Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).