II SA/Kr 374/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Izabela Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 stycznia 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazania rozbiórki skargę oddala. Decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2004 r., (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 83 ust. 1, oraz art. 81 ust. 1 i art. 49b ust. 1 w związku z ust.2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 z późn. zmianami - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.), oraz art. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004r o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93/2004 poz. 888), a także art. 104 kpa po rozpatrzeniu sprawy budynku gospodarczego położonego na działkach nr 1, nr 2, nr 3 (poprzednio 4) w miejscowości C. realizowanego przez J. S. pomimo wniesienia sprzeciwu organu administracji architektoniczne -budowlanej Urzędu Gminy J. - wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy nakazał inwestorowi J. S. wykonanie rozbiórki będącego w budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 4,30m x 8,00m położonego na działkach nr 1, nr 2, nr 3 w miejscowości C. gmina J.. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1/ postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez Urząd Gminy J., 2/ w dniu 03.03.2004 r., dokonano oględzin w czasie których stwierdzono, że na terenie nieruchomości opisanej decyzją znajduje się budynek w stanie surowym, parterowy, nie podpiwniczony, murowany z pustaków żużlobetonowych i silikatowych, z dachem jednospadowym pokryty eternitem. Budynek zajmuje powierzchnię zabudowy o wymiarach: ok. 4,30mx8,00 m. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania ustalono, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy 35,00m2 - pismem przyjętym przez Urząd Gminy J. w dniu 13.12.2002 r. Urząd Gminy nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie 21 dni braków zgłoszenia - określonych w postanowieniu z dnia 31.12.2002 r. W dniu 27.01.2002r. Wójt Gminy J. wydał decyzję w której: "wnosi się sprzeciw do niniejszego zgłoszenia ..- tj. zamiaru budowy budynku gospodarczego na działkach nr 1, nr 2, nr 3 w C.. Decyzja ta wobec jej nie zaskarżenia stała się ostateczną. 3/ Według oświadczenia inwestora, budynek wybudowany został w okresie od wiosny 2003r. do września 2003r., a więc pomimo funkcjonującej w obiegu prawnym decyzji sprzeciwu Urzędu Gminy z dnia [...].01.2002 r. 4/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - na podst. art. 49b ust. 2 wydał w dniu 08.04.2004r. postanowienie nr [...]r,. w którym nakazał wstrzymanie prowadzenie robót budowlanych, oraz zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni dokumentów: - zaświadczenia z organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzenny, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz w zależności od uzyskania pozytywnej opinii w tym zakresie - zobowiązał inwestora do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunków rzutów i elewacji budynku, projektu zagospodarowania działki, z odniesieniem do granic pasa drogowego. Przed upływem wymaganego terminu inwestor dostarczył dokumenty wraz z pismem Urzędu Gminy J. z dnia 29.04.2004r. zn [...] w którym w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J., dla sołectwa C. - uchwalony Uchwałą RG Nr VIII/63/03 z dnia 17 marca 2003r. (Dz. Urz. W.M. Nr 108 poz. 1378 )- stwierdzono, że: " działki o nr 1, 3 w C. w całości znajdują się w terenie zieleni nieurządzonej symb. "ZN" w strefie przypływów wezbrań powodziowych", natomiast "działka nr 2 w C. to teren drogi". 5/ Oznacza to, że lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego na działkach nr 1, 3 i 2 w C. -jest niezgodna z obowiązującym dla tego terenu -planem zagospodarowania przestrzennego - i pomimo dostarczenia przez inwestora pozostałych nakazanych dokumentów - brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania, mającego na celu legalizację budynku realizowanego wbrew decyzji sprzeciwu organu architektury - bowiem pierwszym i nadrzędnym warunkiem legalizacji jest zaświadczenie wójta o zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganego przepisem art. 49 bust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. 6/ w tej sytuacji obowiązkiem organu było orzeczenie nakazu rozbiórki a bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest podnoszony fakt, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy w okresie kiedy w obowiązującym uprzednio planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. - działki nr 1, 2, 3 w C.- należały do terenów budowlanych. Stosownie do przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane - stwierdzenie zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje się w odniesieniu do planu obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania, a więc w tym przypadku do powołanego wcześniej planu zatwierdzonego uchwałą RG z dnia 17 marca 2003 r., - jako że nin. postępowanie zostało wszczęte w dniu 07.10.2003r. Odwołanie J. S. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzja z dnia 7.01.2009 r, (znak: [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, że organ l instancji dokonał, prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Bezspornym jest, że inwestor wykonał sporny obiekt pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W związku z tym budynek gospodarczy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części powstałego pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ, zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest możliwa jedynie w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ewentualnie inwestor posiada ostateczna decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) i nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt w obowiązującym planie znajduje się w terenie zieleni nieurządzonej w strefie przepływów wezbrań powodziowych, oraz na terenie drogi. Oznacza to, ze lokalizacja spornego budynku gospodarczego jest niezgodna z obowiązującym dla tego terenu planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożone przez skarżącego w odwołaniu straciły swoją ważność: jedna była ważna do dnia 31.12.2002 r., druga - do dnia 09.11.2001 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. S. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu wywiódł, że: - budowę rozpoczął budynku wiosną 2003 r. Zanim jednak to nastąpiło, dokonał szeregu wymaganych przez prawo czynności. W szczególności uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich. Początkowo również skarżący uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Jednakże z czasem, bez żadnego konkretnego powodu i bez zmiany warunków terenowych Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. odmówił pozytywnej opinii skarżącemu. - w dniu 13.12.2002 r., dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego czyniąc tym samym zadość wymogom prawnym, w szczególności przepisom ustawy prawo budowlane. Nie mniej jednak Wójt Gminy J. wniósł sprzeciw od niniejszego zgłoszenia. - doszło do naruszenia art. 7, 75 oraz 77 k.p.a.. W pierwszej kolejności, koniecznym jest podkreślenie faktu, iż działka nie znajduje się na terenie zalewowym, albowiem jest ona usytuowana na wzniesieniu. Stwierdza to wyraźnie opinia w sprawie zalewania wodami powodziowymi potoku [...]. Opinia ta, faktycznie została sporządzona na zlecenie skarżącego, jednakowoż w sprawie administracyjnej w myśl art. 75 k.p.a. obowiązuje zasada swobody dowodowej. Tym samym dowód ten powinien być uwzględniony przy wydawaniu decyzji przez organ administracyjny. Tym samym w niniejszej sprawie został naruszony art. 77 k.p.a., albowiem organ administracyjny nie zebrał w sposób wyczerpujący wszelkich dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a następnie nie rozpatrzył całościowo tego materiału. Została naruszona zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., w myśl której organ administracyjny powinien dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, a to dlatego, że to właśnie na nim spoczywa ciężar dowodu. Nadto wyjaśnienie sprawy i jej załatwienie ma mieć na względzie interes społeczny jak również słuszny interes obywatela. - część budynku znajduje się na terenie starej drogi, jednakże nie jest to powód do nakazania rozbiórki budynku. Po działce 2 rzeczywiście przebiegała droga, ale została ona przeniesiona w inne miejsce -oddalona od koryta rzeki. Doprowadziło to do sytuacji, że skarżący, który chciał wybudować budynek pierwotnie w innym miejscu, nie może tego uczynić, albowiem w miejscu tym przebiega obecnie nowo powstała droga. Budynek, który rzekomo został wybudowany z naruszeniem prawa znajduje się w miejscu, w którym jako jedynym możliwe było jego wzniesienie. Fakt ten całkowicie pomija organ administracji wydający decyzję w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Żadna z wyżej wymienionych przyczyn nie występuje co w konsekwencji musi prowadzić do oddalenia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą skarżącemu wykonanie rozbiórki będącego w budowie budynku gospodarczego. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy obiekt wznoszony jest mimo istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zawierającej sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania tegoż obiektu. W tego rodzaju sytuacji sprawę należy rozpatrywać w aspekcie art. 49 "b" Prawa Budowlanego z 1994 r. Zasadą jest, że w takim przypadku organ musi orzec nakaz rozbiórki ( art. 49 "b" ust.1 Prawa Budowlanego z 1994 r.) chyba, że budowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 49 "b" ust.2Prawa Budowlanego z 1994 r.). Z zebranej dokumentacji wynika, że dla terenu na którym jest realizowana przedmiotowa inwestycja obowiązuje uchwalony Uchwałą RG Nr VIII/63/03 z dnia 17 marca 2003r. (Dz. Urz. W.M. Nr 108 poz 1378) plan zagospodarowania przestrzennego w którym nieruchomości położone w C. a oznaczone w ewidencji gruntów jako dz.ewid. nr 1, 3 położone są w całości w terenie zieleni nie urządzonej o symbolu "ZN" w strefie przypływów wezbrań powodziowych, natomiast działka nr 2 położona jest na terenie drogi. Fakt ten jest niekwestionowany przez skarżącego. Również nie kwestionowany jest fakt, że budowę rozpoczęto mimo obowiązywania ostatecznej decyzji z dnia 27.01.2002 r., wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia zamiaru budowy. Nie może więc budzić wątpliwości, że realizacja przedmiotowego obiektu jest wynikiem samowoli. Jej legalizacja byłaby możliwa gdyby wystąpiły przesłanki określone w ust. 2 art. 49 "b" Prawa Budowlanego z 1994 r., a jej sprzeczność z obowiązującym planem nie może budzić wątpliwości. W tej sytuacji nie można twierdzić, że nastąpiło naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie można także twierdzić, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego a to art. 7, 75 oraz 77 k.p.a. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Nie można przy pomocy biegłego kwestionować jego mocy obowiązującej. Nie jest istotne czy działka znajduje się na terenie zalewowym czy nie. Z treści planu wynika sposób jej zagospodarowania a jest on sprzeczny z tym co samowolnie wykonał skarżący i jest to wystarczająca przesłanka do stwierdzenia niemożliwości legalizacji samowoli. Podobnie rzecz ma się z drogą- fakt, że droga w rzeczywistości nie przebiega tak jak wynika to z treści planu to wcale to nie oznacza, że tę część nieruchomości można zabudować. Również do legalizacji nie może prowadzić twierdzenie skargi, że budynek został wybudowany w miejscu, w którym jako jedynym możliwe było jego wzniesienie. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.ps.a należało orzec jak w sentencji.