II GSK 449/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1588/08 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od B.W. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1588/08, wydanym w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia 26 stycznia 2004 r. B. W., zwany dalej "skarżącym", zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., zwany dalej "ZUS", o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "H.". Skarżący uzasadniał swój wniosek trudną sytuacją rodzinną, spowodowaną chorobą żony P. W., która cierpi na stany depresyjne po poronieniu ciąży, chorobami dalszych członków rodziny oraz faktem, że zaległości z tytułu zaległych składek nie powstały z winy wnioskodawcy, ale z powodu załamania koniunktury na rynku oraz nieuczciwości kontrahentów, w wyniku czego prowadzona przez skarżącego spółka "H." utraciła płynność finansową oraz zdolność kredytową. Ostateczną decyzją ZUS z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołując treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej zwaną "u.s.u.s." wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przypadki całkowitej nieściągalności określone natomiast zostały w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 cytowanej ustawy. W świetle ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Zdaniem organu brak jest w sprawie podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, gdyż wprawdzie prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne i postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...] czerwca 2001 r. zostało umorzone, jednak aktualnie skarżący prowadzi wraz z żoną w formie spółki cywilnej nową działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód w łącznej kwocie około 4.000 zł miesięcznie, a zatem istnieje obecnie możliwość egzekwowania zadłużenia zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto organ zwrócił uwagę na okoliczność dokonania przez ZUS zajęcia wskazanej przez stronę wierzytelności przysługującej od H. Spółki z o.o. w K. Według organu w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dającego możliwość umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności, gdy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić należności, gdy pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego jego rodziny. W ostatnich latach bowiem kondycja finansowa wnioskodawcy i jego rodziny uległa poprawie, o czym świadczy terminowe opłacanie należności publicznoprawnych wynikających z prowadzonej obecnie działalności gospodarczej. Ta okoliczność, jak również przyznana pomoc państwa w postaci restrukturyzacji wcześniejszych zaległości podatkowych, która zredukowała kwotę wymagalnych zobowiązań, a także obecne możliwości zarobkowe strony dają w ocenie ZUS podstawę uznania trudności finansowych skarżącego i jego rodziny za niemające charakteru trwałego lub pogłębiającego się. Natomiast wskazywana choroba depresyjna małżonki skarżącego nie pozbawia jej możliwości zarobkowania i uzyskiwania dochodu umożliwiającego ratalną spłatę zadłużenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który, jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1588/08, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się, aby zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, naruszała prawo. Jak zaznaczył przesłanką umorzenia należności z tytułu składek jest całkowita ich nieściągalność. Przypadki całkowitej nieściągalności normuje w sposób wyczerpujący art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu orzekającego tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Natomiast zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd wskazał na uznaniowy charakter decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek, pozwalający na umorzenie składek, został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Według Sądu organy w sposób dokładny i wnikliwy rozpatrzyły sytuację skarżącego pod kątem przesłanek określonych w cytowanych wyżej przepisach prawa materialnego. W stosunku do skarżącego nie można mówić o spełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Wprawdzie wcześniejsza egzekucja względem skarżącego okazała się bezskuteczna, ale na etapie podejmowania przez organy rentowe decyzji o odmowie umorzenia należności względem ZUS skarżący prowadził wraz z żoną kolejną, nową działalność gospodarczą, uzyskując z niej deklarowany dochód w wysokości 4.000 zł (łącznie z żoną). Zatem, organ miał możliwość prowadzenia egzekucji. Skarżący posiada także wymagalną wierzytelność względem kontrahenta, której istnienie według Sądu daje potencjalną możliwość uzyskania pewnych środków i czyni przedwczesnym umorzenie należności względem ZUS. Dokonując analizy stanowiska organu dotyczącego odmowy umorzenia wskazanych należności w oparciu o § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w ocenie Sądu organy w sposób przekonujący wyjaśniły dlaczego ich zdaniem skarżący nie wykazał, by ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie był w stanie opłacić zaległych należności składkowych. Zdaniem Sądu podnoszona przez skarżącego okoliczność choroby depresyjnej jego żony nie stanowi przeszkody w pracy, prowadzeniu wspólnej z małżonkiem działalności gospodarczej i osiąganiu przez nią deklarowanego dochodu w wysokości 2.000 zł. Toteż, nie może to stanowić przesłanki umorzenia należności, gdyż nie jest to taka choroba członka rodziny, która powoduje konieczność sprawowania opieki, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia). Takiej przesłanki nie może stanowić również podnoszona w toku postępowania oraz w skardze okoliczność załamania koniunktury na rynku oraz fakt nieuczciwości kontrahentów skarżącego, w wyniku czego spółka "H." utraciła płynność finansową oraz zdolność kredytową. Jakkolwiek sytuacja rodziny skarżącego jest trudna, gdyż biorąc pod uwagę miesięczne obciążenia finansowe rodziny, żyje ona skromnie, to jednak trudności te są przezwyciężalne. Skarżący bowiem wraz z żoną prowadzą działalność gospodarczą generującą dochód, na bieżąco są w stanie opłacić inne należności publicznoprawne oraz spłacać zaciągnięte długi u osób prywatnych i nie korzystają z instytucjonalnej pomocy społecznej. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię, która w istocie zmierza do uznania, iż w zakresie zastosowania instytucji tzw. uznania administracyjnego mieści się dowolność w stosowaniu prawa. W ocenie skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji winien dokonać rozstrzygnięcia, mając na względzie dbałość organu stosującego prawo o interes społeczny, jak też słuszny interes strony, a to ze względu na to, że wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich faktycznych podstaw sprawy. Zdaniem kasatora, ze względu na jego trudną sytuację majątkową pozbawiony jest jakiejkolwiek możliwości zapłaty zaległych składek bez ponoszenia uszczerbku dla utrzymania siebie i rodziny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Jak już wskazano skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Brak oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wywiera ten skutek, że w sprawie są miarodajne, jako skutecznie niepodważone, ustalenia faktyczne stanowiące hipotezę przepisów prawa materialnego zastosowanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie odnosi się zarówno do przepisów art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s., jak i § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. 2, str. 373). Z powyższych względów na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię, która według skargi kasacyjnej w istocie zmierza do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż w zakresie zastosowania instytucji tzw. uznania administracyjnego mieściła się dowolność w stosowaniu prawa. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie. O ile bowiem, w ramach uznania administracyjnego, ZUS może (ale nie musi) umorzyć zaległe składki w razie ich nieściągalności (art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s.), a także w sytuacji wskazanej w § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, o tyle taka możliwość w ogóle już nie wchodzi w grę, gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność albo, gdy nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w § 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia. Ta zaś sytuacja ma miejsce na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej, skoro skutecznie nie podważyła ona ustaleń faktycznych stanowiących hipotezę powyższych przepisów, zastosowanych przez ZUS i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska nie tylko naruszałoby powołane wyżej przepisy prawa materialnego, ale także burzyłoby całą filozofię na jakiej oparty jest system ubezpieczeń społecznych, utrzymywany ze składek uiszczanych przez ubezpieczonych, mających taką możliwość, a więc przez osoby, wobec których nie zachodzą okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Rozważania, jakie czyni skarga kasacyjna, są więc nieadekwatne do okoliczności faktycznych sprawy. Mogłyby one wchodzić w grę jedynie wówczas, gdyby w sprawie została ustalona nieściągalność składek (art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s.) lub zaistniały przesłanki dla zastosowania przepisów § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Jednakże, jak to już wyżej wskazano, według zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu, taka sytuacja nie miała miejsca, zaś skarga kasacyjna prawidłowości tych ustaleń skutecznie nie zakwestionowała. Zatem, wspomniane ustalenia są miarodajne w sprawie na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Skoro więc kwestia uznaniowości decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ZUS nie wchodzi w grę w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, co w sprawie miało miejsce, a czego skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła, Sąd pierwszej instancji nie naruszył tych przepisów, a w szczególności w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki materialno-prawne, wyznaczające granice dla wydania decyzji w ramach administracyjnego uznania w zakresie objętym wnioskiem strony, o czym była już mowa. Tej ustawowej przeszkody nie można obejść, jak to usiłuje czynić skarga kasacyjna, poprzez odwołanie się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, skoro wydanie takiej decyzji naruszałoby wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Niezależnie od powyższego umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Wskazać również trzeba, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Zatem dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych ZUS musi każdorazowo ważyć zasadność wniosku o umorzenie omawianych składek. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Z uwagi na charakter sprawy i sytuację materialną skarżącego Sąd przyjął, że są to szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwoliły na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 cytowanej wyżej ustawy.