VI SA/Wa 339/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. B. i W. B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r., którą odmówiono L. B. i W. B. (dalej skarżący) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek) z dnia [...] stycznia 2008 r. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Marszałek dokonał zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] maja 1996 r. na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "[...]", położonego na terenie gminy M. [...] listopada 2007 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej Spółka) złożyła wniosek o uzupełnienie ww. decyzji z dnia [...] marca 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o jej uzupełnienie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. przywrócono Spółce wnioskowany termin, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uzupełniono wskazaną decyzję, o rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r. Skarżący złożyli do Ministra Środowiska wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., zarzucając rażące naruszenie: • art. 58 k.p.a., poprzez przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji [...] marca 2007 r.; • art. 16 k.p.a., poprzez zmianę decyzji bez podstawy prawnej; • art. 111 k.p.a., poprzez uzupełnienie decyzji mimo upływu terminu przewidzianego w tym przepisie; • art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez zmianę decyzji w sytuacji, gdy ze względu na zasadę trwałości decyzji organ I instancji nie miał uprawnień do jej zmiany, a wada polegająca na braku uchylenia tej decyzji, wcześniej skutkowała nieważnością decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Minister odmówił wszczęcia żądanego postępowania wskazując, że skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005 r., Nr 228, poz. 1974 ze zm.) dalej jako p.g.g. i podniósł, że część działki skarżących - pierwotnie znajdującej się w granicach terenu górniczego objętego koncesją nr [...], obecnie leży poza granicami tego terenu, co skutkuje brakiem podstawy by byli oni stroną postępowania, dotyczącego udzielenia tej koncesji, a tym bardziej postępowania w sprawie zmiany rzeczonej koncesji. Nadto zdaniem Ministra skarżący nie wskazali normy prawa, z której mogliby wywieść, że decyzja, o unieważnienie której wnosili, dotyczyła ich praw bądź obowiązków. Dnia [...] października 2008 r. skarżący zwrócili się do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podali, że w chwili wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. koncesji byli stroną postępowania, bowiem ich działka częściowo - na ów czas, znajdowała się na terenie górniczym objętym tą koncesją. Wobec tego, w ich opinii, zmiana stron postępowania w trakcie toczącego się postępowania, spowodowana zmianą granic terenu górniczego, była działaniem bezprawnym, gdyż winni oni być stroną postępowania do czasu zakończenia się całego postępowania w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie wskazując, że skarżący nie wykazali interesu prawnego, z którego wynikałoby, że mogą występować jako strona w niniejszym postępowaniu koncesyjnym, tj. o zmianę koncesji nr [...]. Podał, że nie można skutecznie wywieść statusu strony z faktu bycia posiadaczem nieruchomości gruntowej, która pierwotnie znajdowała się w granicach rzeczonego terenu górniczego. Organ podkreślił, że w wyniku zmiany koncesji nr [...], działka skarżących w całości znalazła się poza granicami terenu górniczego nią objętego, zatem tym bardziej nie mogą być oni stroną postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. Nadto wskazał, że prawa właścicieli nieruchomości położonych w granicach terenów górniczych, wyczerpująco regulują przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze (art. 53 oraz 91 i nast.). Jednocześnie podkreślił, że inne unormowania – tj. przyjęcie, że właściciele nieruchomości położonych w granicach terenów górniczych mają interes prawny w sprawach udzielania koncesji oraz ich zmian, doprowadziłoby do paraliżu postępowania administracyjnego w tych przedmiotach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] września 2008 r. oraz z [...] grudnia 2008 r. i o nakazanie Ministrowi wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z dnia [...] stycznia 2008 r. Zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na odmowie przyznania im statusu strony postępowania administracyjnego oraz art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a., polegające na odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, mimo istnienia podstaw do wszczęcia takiego postępowania przez Ministra z urzędu. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Marszałek wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. dopuścił się naruszenia art. 111 k.p.a., a Minister pominął ten fakt i nie wszczął z urzędu postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Nadto ich zdaniem Spółka wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji Marszałka z dnia [...] marca 2007 r. nie wykazała braku winy w uchybieniu tego terminu. Dowodząc istnienia po swojej stronie prawa do bycia stroną postępowania w sprawie zmiany ww. koncesji, skarżący przywołali fakt bycia właścicielami działki, której część przed zmianą koncesji, znajdowała się na terenie górniczym objętym tą koncesją. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarżący nie wykazali istnienia po swojej stronie interesu prawnego, w zakresie zgłoszonego żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W konsekwencji, zdaniem organu – skoro nie mają interesu prawnego, to nie mogą skutecznie żądać wszczęcia wnioskowanego postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Spółka – jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu szeroko odniosła się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz do stanowisk doktryny w zakresie statusu strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym udzielania koncesji na wydobywanie kopalin. W tym zakresie Spółka podzieliła argumentację Ministra, że skarżący nie mają w postępowaniu, dotyczącym ww. koncesji nr [...] interesu prawnego, a zatem nie mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Nadto w ocenie uczestnika, postępowanie w przedmiocie uzupełnienia decyzji z dnia [...] marca 2007 r. zostało przeprowadzone bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów, a tym bardziej bez rażącego ich naruszenia, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez L. i W. B. skargi na decyzję Ministra Środowiska, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.). Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. – strona postępowania. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób żądających stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji weryfikuje bowiem wyłącznie rozstrzygnięcie odnoszące się do stron postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją. W rozpoznawanej sprawie Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Wojewódzkiego [...] z [...] stycznia 2008 r. uchylającej decyzję z [...] grudnia 2006 r., nr [...] zmieniającą koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] maja 1996 r. ma wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "[...]", z uwagi na brak po stronie L. i W. B. interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W ocenie Sądu stanowisko organu jest słuszne. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje zbieżność poglądów co do tego, że interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, a więc nie tylko do prawa administracyjnego. Interes prawny nie może być jednak wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy istnienia jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 1165/02 nie publ.). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżący w toku całego postępowania, jak również w skardze skierowanej do Sądu, nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzili swój interes prawny. Wskazywali natomiast, że są właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], której część w czasie wszczęcia postępowania o zmianę koncesji znajdowała się w granicach terenu górniczego "[...]". Stosownie do treści art. 6 pkt 8 p.g.g. obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 9 p.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść obydwu tych przepisów definiuje, dla celów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i w ocenie Sądu z przepisów tych nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji. Żaden z tych przepisów nie może stanowić władczej podstawy do określenia uprawnień innego podmiotu prawa, aniżeli tylko adresata koncesji. Dotyczy to również art. 25 ust. 1 p.g.g., który jest jednym z przepisów wyznaczających obligatoryjne elementy koncesji na wydobywanie kopalin. Analogiczną konkluzję należy przyjąć także w odniesieniu do art. 25 ust. 3 p.g.g. Stanowi on bowiem jedynie podstawę do zmiany ostatecznej decyzji koncesyjnej, będąc jednym z "przepisów szczególnych", o których mowa w art. 163 k.p.a., upoważniających organ administracji publicznej do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Sam przez się w niczym nie wpływa natomiast na ustalenie kręgu podmiotów mających status strony w postępowaniu koncesyjnym (por. R. Mikosz, Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin; Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, W-wa 2007, s. 275-290). Statusu takiego nie można również przyznać właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym w oparciu o art. 26b p.g.g., zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących bądź uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Poglądu, iż właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym koncesji nie uzasadnia ten fragment art. 26b p.g.g., który stwarza możliwość odmowy udzielenia koncesji w przypadku, gdyby zamierzona działalność uniemożliwiała "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem". Pogląd ten aprobowany jest w powołanym piśmiennictwie. Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 listopada 2008 r., II GSK 504/08, w treści fragmentu art. 26b p.g.g. w brzmieniu "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" trudno jest znaleźć argumenty, że każdy podmiot wykorzystujący nieruchomość w terenie górniczym ma interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu koncesyjnym, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji związanej z udzieloną koncesją. Treść art. 26b p.g.g. wskazuje, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na rzecz takiego poglądu przemawia, w ocenie NSA, w szczególności argument, że tak rozumiane "przeznaczenie terenu" musi być brane pod uwagę w toku postępowania koncesyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 5 p.g.g. udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższe okoliczności – zdaniem Sądu - wskazują, że przepis art. 26b p.g.g. wyznacza przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozważaniu odmowy udzielenia koncesji. Chodzi jednak o przesłanki nawiązujące do aktów o charakterze generalnym. Przepis ten nie stanowi natomiast materialnoprawnej podstawy do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania koncesyjnego. Z treści omawianego przepisu nie można wyprowadzić prawa właściciela nieruchomości w terenie górniczym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji związanej z udzieloną koncesją. W powołanym powyżej orzeczeniu NSA wskazał również, nawiązując do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że interesu prawnego nie można wywieść z prawa własności do gruntów objętych terenem górniczym, ponieważ uprawnienia właścicielskie są w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Stroną postępowania koncesyjnego jest jedynie podmiot, który ubiega się o koncesję (bądź też o jej zmianę) (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., II SA 1230/01, Wokanda 2002, nr 4 s. 39). Zwrócił również uwagę, że nie ma możliwości wywiedzenia interesu prawnego tzn. "prawa refleksowego". Polega ono na tym, że prawo wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, co uzasadnia interes osoby trzeciej w udzieleniu ochrony prawnej (por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002). W rozpatrywanej sprawie nie można dostrzec możliwości naruszenia "norm prawnych" charakteryzującej ochronę wynikającą z tego prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 26b p.g.g. organ koncesyjny, nawet jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek w nim wskazanych, nie jest zobowiązany, a jedynie uprawniony do odmowy udzielenia koncesji. Zaniechanie wzięcia pod uwagę tych przesłanek samo przez się nie czyni decyzji koncesyjnej niezgodną z prawem. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na funkcję terenu górniczego, którą można określić jako integracyjno-ochronną. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 1 i 2 p.g.g. dla terenu tego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wyznaczenie "przeznaczenia nieruchomości" następuje za pomocą aktu o charakterze generalnym. Oznacza to, że samo utworzenie terenu górniczego i ukształtowanie jego reżimu prawnego nie wpływa na czyjekolwiek prawa i obowiązki w większym stopniu, aniżeli ma to miejsce w przypadku uchwalenia innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie rzeczy wyznacza on bowiem przestrzeń, w ramach której pojawić się może tylko potencjalna groźba szkodliwych wpływów, którą trudno uznać za przesłankę kreującą status strony postępowania koncesyjnego. Reasumując uznać należy, że w ustalonym, niespornym między stronami stanie faktycznym brak jest normy prawnej, z której dla skarżących wynikałyby bezpośrednio prawa i obowiązki, a w konsekwencji w oparciu o który mogliby oni wyprowadzać swój interes prawny, przesądzający że mogą być stroną w niniejszej sprawie. W szczególności art. 6 pkt 8 i 9, art. 25 ust. 1 i 3 i art. 26b p.g.g. nie stanowią podstawy prawnej dla przyjęcia tezy, że właściciel nieruchomości w terenie górniczym ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji związanej z udzieloną koncesją. W zaistniałej sytuacji Minister Środowiska zasadnie uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (nr [...]). Skoro nie mają oni interesu prawnego, to nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, odnosząc się do zarzutów skargi, że w rozpoznawanej sprawie organ nie działał z urzędu, a zatem nie mogło dojść do naruszenia prawa polegającego na odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. Dopiero po wszczęciu przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje kolejne stadium tego postępowania, tzn. postępowanie rozpoznawcze. Jego przedmiotem jest zbadanie czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też organ odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która to decyzja wydawana jest wyłącznie z przyczyn formalnych, nie był uprawniony do merytorycznej strony zgłaszanych żądań. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.