II OSK 124/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 644/05 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. F. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie II SA/Gd 644/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2005r. znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekał w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] marca 2005r., po rozpoznaniu wniosku A. F. o wznowienie postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło, że decyzja SKO w Gdańsku z dnia [...] listopada 1997r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia 25 października 1996r o ustaleniu warunków zabudowy z zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej [...] w miejscowości S. na działce nr [...] obręb L. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepis art. 146 § 1 kpa nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 3 - 8 kpa (w tym w przypadku, gdy strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), jeśli od jej doręczenia upłynęło 5 lat. W niniejszej sprawie doszło do przedawnienia uchylenia decyzji. Zatem organ, zgodnie z art. 151 § 2 kpa, stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa, pomimo że została wydana z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. F. podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] listopada 1997r. nie została mu doręczona lub nie ogłoszono jej zgodnie z przyjętymi zasadami i zwyczajami, w związku z czym SKO błędnie przyjęło, że upłynęło 5 lat od jej doręczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. znak: [...] SKO w Gdańsku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutów skarżącego, dotyczących sposobu liczenia terminu przedawnienia możliwości uchylenia decyzji od jej doręczenia lub ogłoszenia stwierdziło, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie, która nie brała udziału w postępowaniu wykluczałoby zastosowanie przepisu art. 146 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje bowiem wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa w terminie 5 lat od wydania decyzji, jeżeli przyjmie się wydanie decyzji jako jej ogłoszenie. Kolegium wskazało, że przepis art. 146 § 1 kpa stanowi wyraz kompromisu pomiędzy zasadą trwałości decyzji administracyjnej a zasadą praworządności, rozstrzygniętego na rzecz zasady trwałości decyzji, co oznacza w praktyce sanację decyzji w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. F. wniósł o uchylenie albo stwierdzenie zaskarżonej decyzji, uzasadniając swoje żądanie tym, że w trakcie rozpatrywania jego sprawy doszło do naruszenia zasady instancyjności sądownictwa, ponieważ ten sam organ rozpatrywał ją 3 razy. Skarżący ponownie podniósł zarzut niedoręczenia stronom postępowania decyzji z dnia [...] listopada 1997r., przez co nie można przyjąć, że upłynęło 5 lat od jej doręczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzut naruszenia zasady instancyjności Kolegium uznało za nietrafny, ponieważ postępowanie toczyło się w trybie wznowieniowym, bowiem dotyczyło decyzji SKO w Gdańsku z dnia [...] listopada 1997r., a zgodnie z dyspozycją art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpatruje ten sam organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego. Przyczyną wznowienia postępowania w sprawie było pozbawienie strony bez własnej jej winy udziału w postępowaniu - podstawę prawną wznowienia postępowania stanowił więc przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W związku z powyższym w myśl art. 146 § 1 kpa, w niniejszej sprawie okres, po upływie którego nie można było uchylić decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 1997r. wynosił 5 lat. Wspomnianą decyzję organ doręczył znanym sobie wówczas stronom postępowania w dniu 9 grudnia 1997r., czego dowodem były druki POCZTEX-u ,,potwierdzenie odbioru" znajdujące się w aktach administracyjnych i od tej daty należało liczyć bieg pięcioletniego terminu, określonego w art.146 § 1 kpa. W tej sytuacji od w/w doręczeń do chwili orzekania przez SKO w Gdańsku dnia [...] marca 2005r. upłynęło ponad 7 lat, czyli okres który uniemożliwił uchylenie decyzji. W tej sytuacji organ prawidłowo w oparciu o przepis art. 151 § 2 kpa, stwierdził , że decyzja z dnia [...] listopada 1997r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ pozbawiono A. F. możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym bez jego winy. Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności sądownictwa, w związku z orzekaniem przez ten sam organ jakim było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku na wniosek A. F. ponownie rozpoznało sprawę, wydając decyzję z dnia [...] maja 2005r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. F. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: - art. 146 § 1 kpa, poprzez nieuchylenie decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 3-8 kpa, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy a jedynie, stwierdzenie, że decyzję wydano z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja nie została mu wydana ani ogłoszona, - art. 146 § 2 kpa, gdyż Sąd I instancji nie zbadał drugiej negatywnej przesłanki wznowienia postępowania, mianowicie nie zbadał, czy w wyniku wznowienia postępowania organ administracyjny wydałby decyzję odpowiadającą w treści decyzji dotychczasowej. - art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa poprzez błędne wskazanie, że przepis ten nie ma zastosowania do członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu unormowanym przepisem art. 127 § 3 kpa. Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie wyroku oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że doszło do naruszenia praw strony i wydania decyzji bez jej udziału. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie badał jej w kontekście art.146 § 2 kpa. do czego był zobowiązany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, wydając decyzję z dnia [...] maja 2006r. jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2006r. działało w tym samym składzie osobowym. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją wydaną przez ten sam organ w I instancji, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o dotyczące odwołań nie uruchamia toku instancji jednakże uruchamia ten tok w znaczeniu funkcjonalnym poprzez obowiązek rozpoznania tej samej sprawy tak jak przez organ odwoławczy. Przepis art.24 §1 pkt.5 kpa dot. wyłączenia pracownika lub organu, a także przepis art. 27 §1 kpa, powinien mieć zastosowanie także przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art.127 §3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez p.p.s.a. Podnoszone w ramach art.174 p.p.s.a zarzuty naruszenia prawa, zarówno materialnego jaki i przepisów postępowania powinny być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I Instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, wobec tego co do zasady naruszenie przepisów postępowania powinno odnosić się do przepisów p.p.s.a stosowanych przez Sąd. Podnieść jednak należy, że w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art.174 pkt 2 p.p.s.a. Nasuwa się bowiem pytanie, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji tj. naruszenie przepisów p.p.s.a, czy także o naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanych przez organy administracji publicznej, a ocenianych przez Sąd. W wyroku wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006r., (I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z 2, poz. 39) wskazano, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to, po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i z przepisami o postępowaniu administracyjnym, po drugie - z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006r.SK 63/05 ( OTK-A 2006, nr 8, poz.108). Z treści skargi kasacyjnej rozpoznawanej w przedmiotowej sprawie można wywnioskować, iż skarżący zarzucił Sądowi I instancji błędną ocenę postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ administracji publicznej. Takie ustalenie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie przedstawionych w tej sprawie zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi najdalej idącego tj. do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa poprzez błędne wskazanie przez Sąd I instancji, że przepis ten nie ma zastosowania do członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu unormowanym przepisem art. 127 § 3 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym rozbieżnie interpretowano przepisy o wyłączeniu pracownika organu ( lub członka organu kolegialnego ) na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w z zw. z art. 27 §1 kpa. i art.127 § 3 kpa. Z jednej strony wykluczano zastosowanie przepisów o wyłączeniu do postępowania zainicjowanego wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale także w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o konieczności zastosowania przepisów o wyłączeniu do takiego postępowania, przynajmniej w zakresie dotyczącym postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. w sprawie sygn. akt P 57/07, orzekł, że art. 24 §1 pkt. 5 w zw. z art. 27 § 1 i art.127 § 3 kpa w zakresie w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., że instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych. Podniósł, że dla zasady dwuinstancyjności większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki ma dwukrotne rozpatrzenie sprawy a nie okoliczności czy dokonują tego dwa różne organy. Z tego względu istotne znaczenie ma zapewnienie gwarancji obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej powoływany jako TK) wywołuje bezpośrednie skutki w postaci zmiany stanu prawnego, które powinny być uwzględniane przez sądy. Stwierdzona przez TK niekonstytucyjność pominięcia legislacyjnego oznacza zatem, że wyrok TK Konstytucyjnego powinien być uwzględniany przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ( dalej zwanego SKO) wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. Decyzją tą SKO utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 kpa stwierdzającą, że decyzja z dnia [...] listopada 1997r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w Choczewo o ustaleniu warunków zabudowy dla siłowni wiatrowej została wydana z naruszeniem prawa. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art.127 § 3 kpa w jej wydaniu uczestniczyli członkowie SKO, którzy brali także udział w składzie orzekającym rozpoznającym sprawę po raz pierwszy. Zgodnie ze wskazanym w/w wyrokiem TK podlegają oni wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 kpa i art. 27 kpa określa art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania. Uchybienie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi dla sądu I instancji podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Z powyższych względów skarga kasacyjna o ile zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu unormowanym przepisem art. 127 § 3 kpa jest uzasadniona. Z tego powodu wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu. Dodatkowo już tylko należy stwierdzić, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisu art. 146 § 1 i 2 kpa nie są trafne. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że 9 grudnia 1997r. tj. od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1997r. stronom postępowania administracyjnego, należało liczyć bieg pięcioletniego terminu, określonego w art.146 § 1 kpa. W tej sytuacji od w/w doręczeń do chwili orzekania przez SKO w Gdańsku dnia [...] marca 2005r. upłynęło ponad 7 lat, czyli nastąpił upływ czasu, który uniemożliwił uchylenie decyzji. Z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145§1 pkt.1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt-3-8 oraz w art. 145a, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten , przy wymienionej podstawie ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których, organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Oznacza to zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na usprawiedliwionej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, wydane zostało w oparciu o art.203 pkt.1 p.p.s.a.