II SA/Kr 290/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska / spr. / WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P.G. i A.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących P.G. i A.G. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Starosta, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla PTK "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę "stacji bazowej telefonii komórkowej PTK "A" Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z przyłączem energetycznym na działce nr 1 położonej w S.". W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnica zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Szczawnica Nr XVII/100/2004 z dnia 26 lipca 2004 r. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego. Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. Warunki wynikające z art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 4 prawa budowlanego zostały spełnione. Nadto organ wskazał, że "załączniki odpowiednio ponumerowane i opieczętowane pieczęcią Starostwa Powiatowego w N. stanowią integralną część decyzji". Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wnieśli P. i A. G., domagając się uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzucili, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa budowlanego jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie zostały zachowane wymagane odległości od granic działki sąsiedniej, stanowiącej ich własność. Posadowienie budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż wymagane przepisami prawa, nie może stanowić podstawy do realizacji na bazie tego budynku kolejnej inwestycji, zwłaszcza oddziaływującej negatywnie na środowisko. Zarzucili także, że w projekcie zagospodarowania działki wyraźnie wskazano, że oddziaływanie inwestycji na środowisko określone zostanie w odrębnym opracowaniu, a takiego dokumentu nie ma w aktach sprawy. W ocenie odwołujących się, zarówno moc urządzenia, jak i odległość od miejsca dostępnego dla ludności – zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wskazuje na konieczność dokonania takiej analizy. Obiekt w projektowanej postaci zwiększy także zagrożenie ewentualnym uderzeniem pioruna w metalową, wysoką konstrukcję, co zagraża bezpieczeństwu ich nieruchomości. Zarzucili także naruszenie zasady określonej w art. 10 kpa, poprzez nie powiadomienie ich o możliwości końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia 24 listopada 2008 r. (znak: [...]) Wojewoda, powołując jako podstawę prawną art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przedłożony projekt jest "kompletny, zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie obszaru i terenu górniczego "Szczawnica 1" z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania". Został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Wymagania określone w art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego zostały spełnione. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, podał, że cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy budynków, natomiast przedmiotem inwestycji jest urządzenie. Kwestia lokalizacji budynku już istniejącego na działce będącej terenem inwestycji pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutu negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na działkę sąsiednią (nr 2) organ wyjaśnił, że obszar projektowanego oddziaływania inwestycji jest ustalany przez organ administracji zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane. Związany jest z możliwym, zgodnym z warunkami technicznymi zagospodarowaniem terenu na działkach sąsiednich i nie jest tożsamy z przyjęciem możliwości jakiekolwiek szkodliwego oddziaływania na tereny sąsiednie. Nadto, wbrew opinii odwołujących się, w aktach sprawy znajduje się odrębne opracowanie (część V projektu bud. – "Kwalifikacja Przedsięwzięcia") dotyczące oddziaływania na środowisko, w której stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest również bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000, w związku z czym nie jest dla niego wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na podstawie analizy powyższego opracowania, jak i przedłożonej dokumentacji, podnoszona kwestia uciążliwości projektowanej inwestycji nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości większej niż 150 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten. Nadto organ odwoławczy podniósł, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym zawarto szczegółowe rozwiązania w zakresie ochrony odgromowej urządzeń, ochrony przed przepięciami atmosferycznymi oraz ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 10 § 1 kpa. Podał, że strony miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Między otrzymaniem przez odwołujących się zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a wydaniem decyzji upłynęło bowiem 11 dni. Na powyższą decyzję P. i A. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 35, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor nie dopełnił wymaganych prawem warunków, w tym uzyskania niezbędnych uzgodnień i opinii oraz przez przyjęcie, że inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że ww. rozporządzenie nie ma zastosowania; naruszenie art. 10 w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że wysłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania stanowi wystarczającą realizację zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. W uzasadnieniu powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazali, że niezrozumiałe jest dla nich stwierdzenie organu, że przedmiotem inwestycji było urządzenie, skoro przedmiotem wniosku inwestora była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem inwestycja na realizację której było wymagane pozwolenie na budowę. W ocenie skarżących, inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego budynku w sposób naruszający przepisy prawa w zakresie zachowania wymaganych od granicy odległości. Podali, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby teren inwestycji był terenem przeznaczonym pod realizację inwestycji w zakresie telekomunikacji, czy też budowy stacji radiowych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, organ odwoławczy wskazał, że brak w aktach dowodu o pouczeniu stron postępowania o prawie zapoznania się z aktami sprawy, nie świadczy o naruszeniu obowiązku określonego w art. 10 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga bowiem utrwalenia w aktach takiego pouczenia – w przeciwieństwie do przewidzianego w art. 10 § 3 kpa obowiązku utrwalenia przyczyn odstąpienia od zasady określonej w § 1 tego artykułu. Podał, że w trakcie postępowania odwoławczego nie przeprowadzał dodatkowego postępowania wyjaśniającego o którym byłby zobowiązany zawiadomić strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W pierwszej kolejności wskazać należy, że ani organ I, ani II instancji nie dokonał ustalenia na jakim obszarze, stosownie do oznaczeń planu zagospodarowania przestrzennego, położona jest działka nr ew. 1. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie nie potwierdzona z oryginałem kserokopia fragmentu rysunku planu (BMN 3) i kserokopia fragmentu tekstu planu, przedłożona przy wniosku przez inwestora. Organ nie określił miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości i nie dokonał żadnej analizy ustaleń planu, powtarzając za organem I instancji, że przedłożony projekt jest "kompletny, zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie obszaru i terenu górniczego "[...]" z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania". Sformułowanie takie nie jest wystarczające. Jeżeli, stosownie do treści art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ma sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie tylko wynik tego sprawdzenia, ale i przesłanki, jakimi kierował się organ dokonując tego sprawdzenia winny być zawarte w uzasadnieniu decyzji. Brak przytoczenia w uzasadnieniu decyzji stosownych ustaleń planu świadczących o zgodności inwestycji z jego zapisami uniemożliwia Sądowi weryfikację dokonanej przez organy konstatacji. Ocena ta budzi wątpliwości. Organy nie ustaliły, czy przedmiotowa działka położona jest w obszarze górniczym w rozumieniu § 1 uchwały Uchwała Nr XVII/100/2004 Rady Miasta Szczawnica z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica w obrębie obszaru i terenu górniczego "SZCZAWNICA I", z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania. Gdyby tak było, to prowadzenie wszelkich robót ziemnych wymagałoby uzgodnienia z Uzdrowiskowym Zakładem Górniczym w S. oraz z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. (§ 1 planu). Organy nie wyjaśniły również, dlaczego uznały, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w obszarze B MN 3 jest zgodna z przeznaczeniem tego terenu na zabudowę jednorodzinną. Nie wskazano również w uzasadnieniu decyzji, czy projektowana inwestycja nie narusza ustaleń planu w zakresie zasad obsługi infrastruktury technicznej (pkt 6.2 planu), skoro nie ustalono, że działka nr 1 nie jest położona na obszarze Parku Krajobrazowego, w otulinie [...] Parku Narodowego oraz w obrębie projektowanego Parku Krajobrazowego Małych [...], gdzie obowiązuje realizacja nowych sieci wyłącznie kablowych. Podstawą prawną decyzji był art.28 prawa budowlanego. Stosownie do treści ust.1 tego przepisu roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Robotami budowlanymi, o których mowa w tym przepisie, w myśl art. 3 pkt 7 prawa budowlanego są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym, stosownie do punktu 1 tego przepisu jest tak budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, jak i budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W myśl punktu 3 tego przepisu budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z kolei urządzeniami budowlanymi – stosownie do art.3 pkt 9 ustawy, są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Jednakże budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie polega jedynie na zainstalowaniu na dachu domu anten, ale również na budowie fundamentów pod kontenery, tak więc nie może być uznana za instalowanie urządzenia. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji w ogóle nie dokonano kwalifikacji projektowanych robót, a organ odwoławczy poza konstatacją, że przedmiotem inwestycji jest urządzenie, nie wyjaśnił na jakiej podstawie dokonał takiej oceny. Nadto, podkreślenia wymaga, ze zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 prawa budowlanego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń miał określić minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, a dla obiektów budowlanych nie będących budynkami - właściwy minister, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. I tak, zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U.05.219.1864) określenie telekomunikacyjny obiekt budowlany oznacza linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe. Wskazać również należy, że zgodnie z § 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wyjaśnienia wymaga więc dlaczego organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów właścicieli działki nr 2, stwierdził, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy budynków, natomiast przedmiotem inwestycji jest urządzenie. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie dokonanie kwalifikacji prawnej planowanych robót budowlanych oraz w szczególności, w świetle brzmienia § 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r, ustalenie, czy przedmiotową inwestycję można uznać za urządzenie związane z budynkiem. W myśl ustępu drugiego art. 28 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art.29 ust.3 prawa budowlanego (dodanym z dniem 15.11.2008 r. przez art.140 pkt 3 lit.b) ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z tego punktu widzenia roboty budowlane polegające na zainstalowaniu na dachu istniejącego budynku przedmiotowych anten stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymagałyby więc pozwolenia na budowę, gdyby miejsca dostępne dla ludności znajdowałyby się w odległości większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Podkreślić jednakże należy, ze przepisy te nie zostały wymienione w podstawie prawnej decyzji. W myśl art. 173 ust.1 tej ustawy przepisy dotychczasowego rozporządzenia z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2004.257.2573) zachowały moc do czasu wydania nowych rozporządzeń. Stosownie do ustępu drugiego tego przepisu za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. I tak, stosownie do przepisu § 2 ust.1 pkt 7) lit. b) rozporządzenia z dnia 9.11.2004 r., przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Dlatego też, w związku z treścią art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, niezwykle istotnym staje się dokonanie wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności". Organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległości większej niż 150 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten". Ustalenia tego nie poparł jednakże żadnymi dowodami. Tymczasem, jak się wydaje (rysunek na k.24 akt administracyjnych) oś główna wiązki promieniowania przebiega przez teren B MN 3 i dalej (widok osi głównych z projektu budowlanego) poza teren objęty rysunkiem z k.24. Nie ustalono jednakże przeznaczenia tego terenu. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W myśl § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Dlatego też stronami postępowania powinni być wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc obszar oddziaływania winien być określony w niniejszej sprawie z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Skoro cytowany wyżej przepis § 314 rozporządzenia zawiera zakaz inwestowania na nieruchomościach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, "miejsca dostępne dla ludności", a co za tym obszar oddziaływania powinny zostać określone z uwzględnieniem nieruchomości, które zgodnie z planem mogą zostać zabudowane w sposób powodujący ziszczenie się przesłanek określonych w § 314 rozporządzenia w związku z § 2 ust.1 pkt 7) lit. b) rozporządzenia z dnia 9.11.2004 r., a nie tylko takich, które aktualnie są już zabudowane. Powyższe wskazuje o naruszeniu przez organy art. 7, 77 i 107 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, zaskarżona decyzja narusza przepis art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie pełni tylko funkcji kontrolnych. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza bowiem jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie sprawy w całości. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji ograniczył się do ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Dlatego też na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) i art.135 oraz art.152 i art.200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.