II OSK 1403/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 16 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 490/08 w sprawie ze skargi W. we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od . we Wrocławiu na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi i garażami podziemnymi, na działkach nr [...], [...] i części działek nr [...] i [...], Am 16 przy ul. M. we Wrocławiu. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Prezydent Wrocławia ustalił na rzecz M. Dz. warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że do dnia 31 grudnia 2003 r. na terenie objętym powyższą inwestycją obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. Wrocławia. Teren planowanej inwestycji nie leży na obszarach przeznaczonych w tym planie do realizacji inwestycji celu publicznego, posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie tego terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego. W ewidencji gruntów został określony jako zurbanizowany teren niezabudowany i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto organ pierwszoinstancyjny uznał, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją. Oceniając spełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji w oparciu o art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził co następuje: działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej do al. M. oraz ul. S. Istniejące projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, inwestor przedłożył umowę wstępną z Koncernem Energetycznym E. Teren oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolem Bi jako tereny zabudowane oraz symbolem Bp jako zurbanizowane tereny niezabudowane i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wyższa Szkoła [...] we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że z dołączonego do decyzji załącznika graficznego nr 3 wynika, iż obszar analizowany, oznaczony linią przerywaną, obejmuje teren leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki Ogrodu Botanicznego. Jednak już z uzasadnienia decyzji powyższej wynika, że dokonując analizy tego obszaru nie uwzględniono terenu Ogrodu Botanicznego. W ocenie wnoszącego odwołanie obszar analizowany został wyznaczony w sposób arbitralny i całkowicie dowolny, bowiem obejmuje nie tylko działki sąsiednie, ale także działki nie pozostające w stosunku sąsiedztwa do działki objętej decyzją. Poza tym zarzucono, że analiza została przeprowadzona w sposób wybiórczy. Organ nie zbadał bowiem, czy spełniona zostanie przesłanka ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa w relacji do Ogrodu Botanicznego, jako obszaru zabytkowego, o szczególnych walorach naturalnych i specyficznej zabudowie. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powołał się w uzasadnieniu na przepis art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy stwierdził, że z przedstawionej analizy wynika, iż parametry planowanej zabudowy ustalone w decyzji lokalizacyjnej są zgodne z określonymi parametrami obszaru analizowanego. Kolegium podkreśliło, że stosownie do postanowień § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wszelkie parametry planowanej budowy zostały spełnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Wyższa Szkoła [...] we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu. Wyżej wymienionej skardze zarzuciła: "naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych będących, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, naruszenie art. 11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez ustalenie zakresu terenu objętego analizą w sposób dowolny, w szczególności z wyłączeniem terenu Ogrodu Botanicznego, naruszenie § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia poprzez nieprzeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem intensywności wykorzystania terenu, naruszenie § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury - poprzez niezastosowanie tego przepisu, naruszenie § 8 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak ustalenia w treści decyzji o warunkach zabudowy elementów objętych tym przepisem. Podniosła też, że organ I instancji nie wskazał w treści decyzji o warunkach zabudowy w jaki sposób wyznaczył granice obszaru analizowanego wynikające z załącznika graficznego nr 3 do decyzji w kontekście wymogów wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. uchylił decyzje I i II instancji. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że decyzja wydana w pierwszej instancji jest zgodna z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestią sporną jest natomiast czy decyzja ta jest zgodna z ust. 1 pkt 1 i 5 powyższego przepisu. Przedmiotem kontrowersji jest ustalenie, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, w ocenie sądu decyzja I instancji nie spełnia wymogu zgodności z przepisami odrębnymi, w tym przypadku z postanowieniami § 3, § 6, § 7, § 8 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Strona skarżąca podniosła zarzut nieuwzględnienia w analizie, będącej podstawą rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji I instancji – obszaru Ogrodu Botanicznego, choć z załącznika graficznego nr 3 do decyzji wynika, że obszar analizowany obejmuje teren Ogrodu Botanicznego. Jeżeli organ uznał, że teren Ogrodu Botanicznego nie ma wpływu na określenie wymagań dla nowej zabudowy, to powinien to stanowisko szczegółowo uzasadnić w podjętej decyzji. Sąd uwzględnił także podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia § 7 ust. 4 powoływanego wielokrotnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Stosownie do postanowień ust. 1 tegoż przepisu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wyznaczenie innej wysokości jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo, w sytuacji, w której wynika to z przeprowadzonej przez organ administracji analizy. W ocenie Sądu, organ I instancji nie wskazał, które konkretnie obiekty, o wysokości ponadprzeciętnej w obszarze analizowanym, wzięte zostały pod uwagę przy uzasadnieniu dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji, w zakresie wysokości wznoszonych w jej ramach budynków, co uzasadnia zarzut dowolności w działaniu organów rozstrzygających. Ten brak szczegółowego wskazania konkretnych budynków, będących podstawą do ustalenia wysokości planowanej inwestycji, został dopiero uzupełniony przez organ odwoławczy, co należy uznać za praktykę niedopuszczalną i w istocie pozbawiającą strony możliwości skorzystania, w tym zakresie, z odwołania się do organu II instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wyżej wymienionemu Sądowi oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1,3 i 4 wyżej wymienionego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisy postępowania administracyjnego nie zostały naruszone i tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Wrocławia. Zauważono, że w istocie spór w niniejszej sprawie koncentruje się na zasadności nieuwzględnienia terenu Ogrodu Botanicznego. Uzasadnienie Sądu w tej części nie jest dość precyzyjne. Konstrukcja uzasadnienia nie pozwala stwierdzić jaki błąd organ popełnił czy bezzasadnie nie uwzględnił cech zabudowy Ogrodu Botanicznego, czy też tylko nie dość wyczerpująco umotywował swoje stanowisko. Powołując się na dorobek orzecznictwa podał, że nie można wykluczyć możliwości nieuwzględnienia – do wyznaczania kontynuacji funkcji i cech zabudowy – działek znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji. Nie każda z działek z uwagi na możliwość wystąpienia braku powiązań o charakterze funkcjonalnym, gospodarczo-społecznym, kompozycyjno-estetycznym, kulturowym będzie składała się na urbanistyczną całość, przydatną, w ramach danego obszaru analizowanego, do wyznaczania warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka sytuacja zaistniała w przypadku terenu Ogrodu Botanicznego. Mimo to Sąd podzielając prezentowany wyżej pogląd o czym świadczy stwierdzenie, że działka sąsiednia stanowiąca podstawę kontynuacji ładu przestrzennego winna charakteryzować się związkiem funkcjonalnym, gospodarczym i geograficznym, zarzuca organom, iż nie uwzględniły terenu Ogrodu Botanicznego. Odnośnie ustalonej wysokości budynku zauważono, że organ I instancji wskazał jakie budynki są podstawą wyznaczenia wysokości. Uzupełnienie tego wątku uzasadnienia przez organ odwoławczy nie kwalifikowało decyzji organu I instancji do uchylenia i nie stanowi łamania zasady dwuinstancyjności postępowania. Reasumując stwierdzono, że wewnętrzne sprzeczności zawarte w uzasadnieniu wyroku, jego ogólnikowość, nieprecyzyjność w określaniu ewentualnych uchybień organu stanowi w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę kasacyjną Wyższa Szkoła [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: 1. Za uzasadniony należało uznać w szczególności zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. i to nie tylko ze względu na wykazane w skardze kasacyjnej niekonsekwencje w argumentacji. Przepis ten określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Z wymienionych tam elementów (części) uzasadnienia najistotniejsze są te, które dotyczą podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Stan sprawy jest bowiem znany stronom, bo otrzymały decyzje obu instancji oraz odpisy pism strony przeciwnej. Część uzasadnienia obejmująca te elementy powinna być przedstawiona – jak to stanowi przepis – zwięźle. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nastąpiło odwrócenie proporcji. Spośród 18 stron uzasadnienia 2/3 to część historyczna. W pozostałej części, niespełna 4 strony wywodów odnosi się do realiów rozpoznawanej sprawy, reszta to rozważania o charakterze ogólnym. Najbardziej kontrowersyjną w sprawie kwestię związaną z terenem Ogrodu Botanicznego rozstrzygnięto stwierdzeniem, że organ nie może nie uwzględnić obiektu, który znajduje się w sąsiedztwie planowanej inwestycji i na obszarze objętym analizą (s. 15). Stwierdzeniu temu zaprzecza ostatnie zdanie na tej samej stronie, że obiekt ten może nie mieć wpływu na określenie wymagań dla nowej zabudowy, ale należy to szczegółowo uzasadnić. Takie właśnie uzasadnienie zostało zamieszczone na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Taki sposób uzasadnienia wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uwzględniając "koronny argument strony skarżącej" należycie rozważył sprawę w tym aspekcie. Wewnętrzna sprzeczność zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji i niewskazanie jednoznacznych motywów prawnych, które zadaniem sądu czyniły koniecznym uchylenie kontrolowanych decyzji, nie pozwala na merytoryczną ocenę wyroku przez sąd kasacyjny i już tylko z tej przyczyny zaskarżony wyrok nie może się ostać. 2. Również uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami K.p.a. oraz cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zamieszczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację należało podzielić w całej rozciągłości. Wprawdzie Sąd nie powołał wprost art. 138 K.p.a. ale wyrażony na stronie 17 motywów wyroku pogląd, co do niedopuszczalnej praktyki uzupełniania braków uzasadnienia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Pogląd ten gdyby go podzielić – wykluczałby możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, mimo że – co nie budzi żadnych wątpliwości – organ ten rozpoznaje sprawę ponownie w takim samym zakresie jak to miało miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z powyższego wynika wręcz obowiązek naprawienia dostrzeżonych przez organ odwoławczy błędów, tym bardziej że przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania może mieć miejsce jedynie wówczas gdy błędów tych nie można usunąć. Lakoniczne i ogólnikowe motywy wyroku odnoszące się do przyjętej przez organy "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" nie są w stanie przeciwstawić się przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, wskazującej na poprawność poczynionych przez organy w tym zakresie ustaleń. Argument, że decyduje tu wysokość sąsiednich budynków a nie zabudowa Ogrodu Botanicznego wydaje się nie do odparcia. Zatem i w tym aspekcie sprawa wymaga ponownej – pogłębionej – kontroli sądowej. 3. Wskazane wyżej uchybienia powodują, że za przedwczesne należy uznać rozważanie w tej sytuacji zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że błędna interpretacja oraz niewłaściwe zastosowanie to dwa odrębne sposoby naruszenia prawa. 4. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.