II SA/Go 725/08

Dnia 30 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]roku ([...]), II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] roku ([...]), III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E.Z. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w tym 240 (dwieście czterdzieści) złotych za zastępstwo procesowe. Przedmiotem skargi była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako WINB ) z dnia [...] września 2008 r. nr [...], który działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej jako Kpa ), orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: PINB ) z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] listopada 2003r. do PINB wpłynęło pismo R.P. (współwłaściciela nieruchomości położonej w [...], stanowiącej dz. o nr ewid. [...]) z zawiadomieniem, iż w protokole z oględzin z dnia [...] listopada 2003r, dotyczących odrębnego postępowania administracyjnego, przedstawiciele tego organu nie odnieśli się m.in. do obiektu nr znajdującego się również na działce nr ewid. [...], będącej własnością E.Z., położonej przy ul. [...], o nr ewid., który wcześniej pełnił funkcję garażu, a obecnie wykorzystywany jest bez pozwolenia na działalność gospodarczą ( wędzarnia ) i obiektu nr 2 - ubojni, nazywanego też w korespondencji punktem przyjęcia żywca. W załączonym do pisma protokole oględzin z dnia [...] listopada 2003r. wskazano jako znajdujące się na działce przyl. [...] cztery obiekty: budynek nr 3 ( gospodarczy ) wybudowany ok. 1996 r., nr 4 ( warsztat) wybudowany ok. 25 lat temu oraz wiatę ( nr 5 ) i kompostownik ( nr 7 ). W kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2004 r. R.P. poinformował organ o dokonywanej aktualnie nadbudowie komina na wspomnianym wcześniej obiekcie wędzarni z dotychczasowych 4 m do 10 m. W dniu [...] maja 2004 r. przedstawiciele PINB dokonali oględzin posesji w [...]. W protokole podano, iż stan faktyczny zgodny jest z mapą geodezyjną stanowiącą załącznik do protokołu. Ponadto wskazano, iż komin został nadbudowany zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2004 r. w celu doprowadzenia do stanu poprzedniego określonego w decyzji o dopuszczeniu do emisji z dnia [...] września 2000 r. W protokole wpisano, że obecny przy oględzinach właściciel nieruchomości E.Z. określił wiek budynków jak w protokole z dnia [...] listopada 2003 r. Obecny podczas oględzin R.P. oświadczył, iż rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku oględzin właściciel nieruchomości E.Z. nie okazał żadnych pozwoleń na budowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektów znajdujących się na jego działce. Na załączonej do protokołu kserokopii wycinka mapy, wydanego dla celów opiniodawczych, jako nr 1 oznaczono "rozbudowany budynek gospodarczy", a jako nr 2 "budynek gospodarczy". Pismem z [...] maja 2004 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "rozbudowy budynku gospodarczego, oznaczonego nr 1 na mapie, bez wymaganego pozwolenia" w trybie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. O wszczęciu postępowania zawiadomieni zostali E.Z. oraz R.P.. W dniu [...] maja 2004 r. R.P. złożył przed organem l instancji oświadczenie, iż budynek nr 1 wybudowany został jako garaż, a budynek nr 2 jako pomieszczenie gospodarcze, zaś w roku 1993 lub 1994 nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania i przeznaczone zostały na działalność gospodarczą ( ubojnia ). Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, PINB nałożył na E.Z. obowiązek dokonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia rozbudowy budynku gospodarczego użytkowanego w zakładzie produkcji rolnej (nr 1) do stanu zgodnego z przepisami i dostarczenia stosownych dokumentów i zaświadczeń. W następstwie powyższej decyzji E.Z. przedłożył organowi dokumenty wskazane w pkt. 1-4 i 6-9 tj.: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, zaświadczenie Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2004r, że od 1 stycznia 2003r. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z informacją o przeznaczeniu terenu zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym oraz zaświadczenie tego organu z dnia [...] lipca 2004r., iż wędzarnia wykonana została zgodnie z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego z lat 1974-1990, oświadczenie projektanta, że dokonana rozbudowa budynku, w którym znajduje się wędzarnia i ubojnia, nastąpiła zgodnie z przepisami budowlanymi i może on być bezpiecznie użytkowany, opinię techniczna z [...] czerwca 2004 r. w sprawie nadbudowy komina, opinię techniczną z [...] lipca 2004 r. w sprawie rozbudowy budynku wykonanej z zachowaniem warunków technicznych i sztuki budowlanej i ekspertyzę techniczną budynku nr 1 (wędzarnia i ubojnia) z [...] lipca 2004 r. oraz inwentaryzację budowlaną budynku nr 1 jak też kopię mapy sytuacyjno wysokościowej pomiaru uzupełniającego budynków gospodarczych przy ul [...] wykonanego w dniu [...] lipca 2004r., i przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego. Decyzją nr [...] PINB stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych jego decyzją nr [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2004 r. W dniu [...] lipca 2004 roku do PINB wpłynął wniosek E.Z. o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku gospodarczego ( ubojnia i wędzarnia ). W wyniku odwołania H. i R.P. WINB decyzją z dnia [...] października 2004 r. uchylił decyzję PINB nr [...] przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, a decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa - art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W dniu [...] grudnia 2004 r. E.Z. złożył przed PINB oświadczenie stwierdzające, że wędzarnia funkcjonuje od początku istnienia zakładu. Budynek w którym się znajduje jest obiektem "poniemieckim", nigdy nie był użytkowany jako garaż ani rozbudowywany i nigdy nie miała miejsca zmiana sposobu jego użytkowania. Był naniesiony na mapę geodezyjną. Nie został ujęty w żadnym z dotychczasowych protokołów kontroli. Jednocześnie zwrócił się do organu o przesłuchanie w tym zakresie świadków. Powyższe oświadczenie potwierdzone zostało następnie w dniu [...] czerwca 2005 r. w którym E.Z. zarzucał, iż wskazywana przez E.P. data rzekomej zmiany sposoby użytkowania budynku nr 1 z garażu na wędzarnię (rok 1993) nie znajduje żadnego uzasadnienia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanym na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane PINB nałożył na E.Z. obowiązek złożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku wędzarni (oznaczonego nr 1 na mapie sytuacyjno wysokościowej załączonej do protokołu oględzin z [...] maja 2004.) W stosunku do tego aktu WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez E.Z.. W piśmie do PINB z dnia [...] września 20005 r. E.Z. ponownie oświadczył, iż nie nastąpiła rozbudowa budynku nr 1, zaś różnica między stanem istniejącym po wykonaniu pomiaru geodezyjnego, a stanem wynikającym z wypisu z mapy wydanej w roku 2003 może być wynikiem wcześniejszego błędnego, w stosunku do położenia faktycznego, naniesienia na mapę przez geodetę usytuowania części jego ściany frontowej. Kwestionował też udział w postępowaniu w charakterze strony R.P., zarzucając mu brak interesu prawnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie m.in. art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu sprawy zmiany sposobu użytkowania, rozbudowy i nadbudowy komina w budynku wędzarni (nr 1 na mapie), PINB stwierdził zdatność do użytku budynku wędzarni, rozbudowanego bez pozwolenia i udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W wyniku odwołania wniesionego przez R.P., WINB decyzją z dnia [...] lutego 2006r. uchylił decyzję PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zaistniałej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane mają zastosowanie przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego z 1994 r. Błędne było zatem, w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z 1974 roku. Ponadto WINB stwierdził, iż dokonane ustalenia faktyczne w zakresie zmiany sposobu użytkowania i wykonanych robót budowlanych wymagają uzupełnienia o materiały dowodowe. Uwzględniając wnioski i uwagi organu odwoławczego w dniu [...] września 2006 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny obiektu, mające na celu ustalenie zakresu wykonanych prac i terminu realizacji wędzarni. O terminie czynności powiadomieni zostali prócz dotychczasowych stron postępowania również właściciele działki o nr ewid. [...] A. i H.A.. W protokole oględzin zawarty został opis wyglądu zewnętrznego budynku składającego się zpomieszczenia nr 5 (wędzarni) i nr 6, utrwalony też fotograficznie oraz oświadczenie właściciela, iż nie były wykonywane żadne pracy w przedmiotowym budynku poza wymianą okna i drzwi. W piśmie z dnia [...] maja 2007r. skierowanym do PINB r. R.P. zarzucił, iż zebrany materiał dowodowy w sprawie jest niepełny. Oświadczył, iż z budynków na działce nr [...] jedynie budynek o powierzchni 46 m2 przeznaczony był od 1975 r. na działalność produkcyjną zakładu E.Z. i jest jedynym, prócz mieszkalnego, budynkiem "poniemieckim". Pozostałe obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej. Budynek garażu powstał w warunkach samowoli na przełomie lat 80 i 90 -tych. W latach 90-tych został przerobiony na ubojnię. O jego dawnym przeznaczeniu świadczy widoczny nadal obrys drzwi garażowych. Wskazał nazwisko i adres osoby wykonującej związane z tym prace budowlane. Do pisma dołączył kopię wycinka mapy zasadniczej z pomiarem powykonawczym dla jego działki nr [...], wydanego w dniu [...] października 1979 roku. Na tym wycinku mapy powierzchnia zabudowy obiektu nazywanego w toku postępowania " budynkiem nr 1" jest mniejsza od powierzchni na wycinkach z mapy wydanych w 2003 roku i po inwentaryzacji z 2004 roku. Odmienny jest też kształt zabudowy. Ściana frontowa jest węższa i tworzy głęboki "uskok". Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 , art. 52 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy zmiany sposobu użytkowania i prac budowlanych prowadzonych w budynku wędzarni PINB nakazał E.Z. zaniechanie dalszych prac przy przebudowie budynku wędzarni. Powyższa decyzja została uchylona decyzją WINB z dnia [...] grudnia 2007r. z uwagi na sprzeczność treści uzasadnienia decyzji z sentencją i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących rzeczywistej funkcji rozbudowanego budynku i jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po uzyskaniu wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu oznaczonego jako UR1 na którym położona jest działka E.Z. nr [...], która uległa w toku postępowania podziałowi na działki [...] (na której usytuowany jest budynek nr 1) i [...] wyznaczone zostały kolejne oględziny obiektu w sprawie określenia funkcji budynku i jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ich trakcie E.Z.r oświadczył, że kwestię prowadzenia uboju wyjaśnia decyzja Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2005 r. złożona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W toku oględzin dokonano też pomiarów obiektów istniejących na działkach [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. PINB, działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z. dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późniejszymi zmianami) - w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, póz. 888) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071 ze zm.), PINB, po rozpatrzeniu sprawy prac budowlanych, prowadzonych w budynku wędzarni na posesji w [...], stanowiącej własność E.Z., stwierdził brak podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia dotychczas zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przy wykonaniu robót budowlanych ze zmianą sposobu użytkowania w/w budynku gospodarczego na budynek wędzarni. W uzasadnieniu organ podał, że trakcie oględzin w dniu [...] maja 2004 roku przedstawiciele PINB ustalili, iż obiekt oznaczony na mapie, dołączonej jako załącznik do protokołu oględzin, jako nr 1 został rozbudowany jako poprzez dobudowanie ściany frontowej od strony posesji w wyniku czego doszło do zlicowania elewacji znajdujących się w tym ciągu zabudowań. Stwierdził, że mimo oświadczenia E.Z. z dnia [...] czerwca 2005r, iż nie dokonano jakiejkolwiek rozbudowy budynku, jej zrealizowanie wynika bezpośrednio z porównania mapy powykonawczej z dnia [...] lipca 2004r. z mapą do celów opiniodawczych z 2003 r. oraz z mapą powykonawczą z dnia [...] października 1997 r, znajdującymi się w aktach sprawy. W ocenie PINB, zgodnie z oświadczeniem R.P. z dnia [...] maja 2004r, w latach 1993 - 1994 zmieniono sposób użytkowania budynku nr 1, przystosowując pomieszczenia do celów produkcyjnych (wędzarnia z ubojnią). Zmiana ta potwierdzona została również treścią zaświadczenia Urzędu Miejskiego z dnia [...] czerwca 2004r. Zdaniem organu, mapa geodezyjna z dnia [...] października 1997 r, potwierdza fakt dokonanej rozbudowy obiektu. Na jej podstawie nie można jednak ustalić okresu wykonania rozbudowy, gdyż aktualizacja pomiarów dotyczyła jedynie działki nr [...], stanowiącej własność R i H.P.. Jednakże z dołączonych do ekspertyzy technicznej map wynika, iż przedmiotowy obiekt został rozbudowany. Organ stwierdził, że oświadczenie R.P. z dnia [...] maja 2007 r. o wykonanych na przełomie lat 80 - tych i 90 - tych robotach budowlanych oraz o zmianie sposobu użytkowania jest wiarygodne i zostało poparte odpowiednimi dowodami. Dalej organ podał, iż z decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] wynika, że inwestor nie jest uprawniony do uboju zwierząt na terenie swojej posesji (kopia tej decyzji dołączona została do akt odrębnego postępowania, dotyczącego zbiornika na obornik). Ponadto PINB powołując się na przedstawioną przez właściciela ekspertyzę techniczną, dotyczącą przedmiotowego budynku oraz opracowanie dotyczące nadbudowanego komina wskazał, iż obiekt zrealizowano zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stwarza on zagrożenia oraz nie wymaga wykonywania jakichkolwiek przeróbek. PINB wskazał też na treść pisma Burmistrza Miasta z [...] lutego 2008, znak: [...], którym przekazano wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta (dalej jako mpzp) z zaznaczeniem działek u zbiegu ul. [...], z którego wynika, iż nieruchomość przy ul. [...] oznaczona jest symbolem UR1 z określonymi warunki zabudowy dla tej części obszaru. Podstawowym przeznaczeniem są usługi rzemieślnicze i wytwórcze. Na terenie tym obowiązuje zakaz przechowywania oraz uboju zwierząt. Określono także parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, że obecnie, zgodnie z oświadczeniem E.Z., ubój nie jest prowadzony. Zatem w tym zakresie zarówno zalecenia Powiatowego Lekarza Weterynarii jak i zapisy, zawarte w § 35 ust. 2 pkt 3 mpzp zostały spełnione. Organ podkreślił, iż rozbudowa obiektu nastąpiła przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta, zatem w okresie obowiązywania tego planu przedmiotowy obiekt istniał w obecnym kształcie i stanowił zabudowę istniejącą. W odniesieniu zaś do zabudowy istniejącej warunki zabudowy określono w § 14 mpzp, zgodnie z którym każda nowa inwestycja, polegająca na przebudowie lub rozbudowie istniejących obiektów powinna być dostosowana do przepisów planu, w tym również do parametrów i wskaźników, zawartych w rozdziale IV planu. Jak zaznaczył organ, stwierdzony podczas oględzin w dniu [...] marca 2008 r., istniejący stan zabudowy działek [...], nie spełnia wymagań określonych w zapisach mpzp w zakresie wskaźnika zabudowy terenu. Jednakże fakt, że wielkość powierzchni zabudowy istniejących obiektów na terenie oznaczonym symbolem UR1 w stosunku do powierzchni terenu przekracza 50 %, nie może skutkować wydaniem nakazu rozbiórki wybranego obiektu w celu uzyskania wskazanego parametrów. Aby uzyskać wymagane wskaźniki, należałoby bowiem nakazać rozbiórkę części zabudowy, istniejącej przed dniem wejścia w życie miejscowego planu. Zatem organ nadzoru budowlanego byłby zobligowany do dokonania swoistej selekcji obiektów, które mogą pozostać (niezależne od legalności ich wzniesienia) oraz tych, które należy rozebrać - z uwagi na niezachowanie w/w parametrów. Organ stwierdził, iż mpzp dla miasta z dnia [...] maja 2006, w zakresie wskaźnika zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej odnosi się do projektowanych inwestycji, realizowanych po jego uchwaleniu, natomiast kwestia, dotycząca stanu istniejącego przed dniem wejścia w życie tego planu została uregulowana w § 14 tego planu. Brak jest w planie zapisów, dotyczących konieczności dostosowywania parametrów zabudowy istniejącej do wymagań, określonych w planie. Oznaczałoby to bowiem nakazywanie właścicielom podejmowania czynności o charakterze inwestycyjnym (np. rozbiórki obiektów) w celu uzyskania właściwych proporcji zabudowy w odniesieniu do terenu działki lub też odpowiedniej ilości powierzchni biologicznie czynnej. Jedynym ograniczeniem jest dostosowywanie części rozbudowywanych do wytycznych zawartych w rozdziale IV planu. Powyższa regulacja odnosi się zatem do części, które wykonano lub projektuje się do realizacji po dniu wejścia w życie mpzp. Organ wskazał, iż uwagi R.P. w zakresie uciążliwości, spowodowanych funkcjonowaniem całego zakładu wędliniarskiego stanowiły przedmiot postępowania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W piśmie z dnia [...] stycznia.2008 r, znak: [...] organ ten wyjaśnił, że nie stwierdził zagrożenia dla życia i zdrowia bowim przeprowadzone czynności kontrolne i wyjaśniające nie potwierdziły występowania wymienianych przez zainteresowanego uciążliwości (hałasy i zapachy). Ponadto PINB zauważył, że decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...] udzielono pozwolenia na uprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wędzarni zakładu produkcyjnego, zlokalizowanego w [...]. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu nie ma zastosowania przepis § 35 ust. 6 mpza, w którym zawarto zalecenia, dotyczące odseparowania terenu posesji w celu zapobieżenia wykraczaniu uciążliwości. Samo przekonanie wnioskodawcy o ich istnieniu nie stanowi przesłanki, skutkującej stwierdzeniem ich występowania. PINB podał, iż zgodnie z oświadczeniem, złożonym przez E.Z. do protokołu oględzin z dnia [...] marca 2008r. przedmiotowy obiekt stanowi integralną część zakładu produkcyjnego. Bez wpływu na rozstrzygnięcie, zdaniem organu, pozostaje fakt, iż nie została sprecyzowana funkcja tego obiektu w całym ciągu technologicznym, co może mieć znaczenie przy postępowaniach prowadzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego bądź Państwową Inspekcję Pracy. Natomiast organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowania w zakresie przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Na marginesie organ dodał, że zgodność obiektów budowlanych z ustaleniami miejscowego planu sprawdzana jest obligatoryjnie w przypadkach zaistnienia samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, natomiast niniejsze postępowanie prowadzone było w oparciu o przepis art. 51 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w brzmieniu sprzed nowelizacji, wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W odniesieniu do przedmiotowego obiektu nie stwierdzono konieczności dokonywania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, nie jest więc możliwe umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość pomimo stwierdzenia, iż obiekt nie wymaga dokonywania jakichkolwiek dodatkowych robót. Nie było także zasadnym wydanie nakazu rozbiórki obiektu lub jego części bądź też nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. W konsekwencji, w ocenie organu, celowe stało się wydanie decyzji, stwierdzającej brak podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia dotychczas zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustosunkowując się do zastrzeżeń E.Z. w zakresie uznania R. i H.P. za stronę niniejszego postępowania organ wyjaśnił, że ich interes prawny wynika m.in. z przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz U. z 1964 r. Nr 16, póz. 93 ze zm.). Powyższa kwestia była wyjaśniana przez organ odwoławczy w odrębnym postępowaniu, dotyczącym łącznika o powierzchni 9 m2. Nie wpływa ona jednak na wydane rozstrzygnięcie. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu R.P. wniósł o uchylenie decyzji jako sprzecznej z prawem budowlanym i lokalnym. Podniósł, że skoro rozbudowa budynku nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, to winna spełniać przepisy obowiązujące w trakcie budowy, jak również obowiązujące obecnie. Natomiast decyzja PINB oznacza legalizację rozbudowanej części zakładu pomimo jej niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku produkcyjnego - wędzarni, który w obecnej funkcji został utworzony w wyniku rozbudowy istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Ze względu na ustaloną przez organ datę dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na wędzarnię zastosowanie w sprawie ma tryb postępowania przewidziany dla doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowaniu obiektów budowlanych lub ich części w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy art. 51 w związku z art.71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co wynika z postanowień art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 poz. 888). Wskazał , iż dyspozycja zawarta w stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, odpowiednio zastosowanym w sprawie w związku z art. 71 ust. 3, uprawnia organ do wydania decyzji, którą nakłada obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Odnosząc się do sformułowania przez organ l instancji treści sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zauważył, że ewentualny brak konieczności nałożenia obowiązku wykonania robót bądź czynności naprawczych nie może oznaczać, jak określił PINB, "braku podstaw" do nałożenia tego rodzaju obowiązku. W trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 należałoby natomiast orzec, że "nie zachodzi konieczność" nałożenia obowiązku wykonania czynności i robót naprawczych (oczywiście w sytuacji, gdy materiał dowodowy na to pozwala). Rozstrzygnięcie stwierdzające, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania robót naprawczych ma uzasadnienie w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten stosuje się w każdym przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49b ust.1 oraz do legalizacji w trybie wynikającym z art. 71 ust.3 Prawa budowlanego samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Tym samym, zdaniem WINB, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w przepisach ustawy - Prawo budowlane. Analizując merytoryczne ustalenia organu l instancji organ odwoławczy stwierdził, iż nie podziela stanowiska tego organu o możliwości legalizacji omawianego obiektu w sytuacji, gdy jego rozbudowa, jak uznał PINB, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie parametrów zabudowy terenu, na którym plan ten obowiązuje. Zauważył, że w świetle dotychczasowych ustaleń rozbudowa związana ze zmianą sposobu użytkowania rozbudowanego obiektu nastąpiła poza obowiązującym porządkiem prawnym. Zatem ewentualna legalizacja tej samowoli, co jest równoznaczne z doprowadzeniem rozpatrywanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie może oznaczać naruszenia prawa, a w omawianym przypadku - prawa ustanowionego w mpzp na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. WINB stwierdził, iż o ile w odniesieniu do samowolnej budowy obiektów lub ich części określonych w przypadkach, o których mowa w art. 48 ust. 1 oraz 49b ust.1, obowiązek taki wynika wprost z przepisów art. 48 i 49b Prawa budowlanego, to nie może to oznaczać pominięcia wyjaśnienia takiego zagadnienia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane dotyczącym samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, jak również samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części Powołał się w tym zakresie na stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 czerwca 2004 r. - LEX nr 160587). Wskazał, iż PINB stwierdzając przekroczenie określonej mpzp granicznej wartości intensyfikacji powierzchni zabudowy jedynie powołał się na ustalenia podjęte w trakcie oględzin nie wskazując w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji parametrów zabudowy ustalonych przez organ, co powoduje, że uzasadnienie faktyczne jest niepełne. Ponadto do protokołu oględzin dołączono szkic z pomiarami obiektów oraz zestawienie powierzchni działek nr [...], przy czym brak jest w aktach dokumentu potwierdzającego, iż wyznaczona przez PINB powierzchnia tych działek jest prawidłowa, co zdaniem WINB rodzi możliwość wystąpienia błędu pomiarowego, który może mieć znaczenie w sprawie. Wielkość powierzchni działek nr [...] wyznaczona przez PINB nie może być uznana za wiarygodną, co w konsekwencji powoduje, że niewiarygodne są również ustalenia i wnioski podjęte przez PINB w kwestii intensyfikacji powierzchni zabudowy. WINB nie zgodził się również ze stanowiskiem organu l instancji, iż wystarczające w omawianej sprawie jest ustalenie, że przedmiotowy obiekt wchodzi w skład zakładu produkcyjnego bez określenia jego konkretnego przeznaczenia. Oczywistym jest bowiem, że określona funkcja obiektu determinuje konieczność oceny jego zgodności z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, które stawiają obiektom konkretne wymagania zależne od ich funkcji. Brak określenia konkretnej funkcji omawianego budynku powoduje, iż nie można dokonać jego oceny pod kątem wymagań określonych w przepisach prawa. Przy czym stanowisko PINB w tej kwestii jest niezrozumiałe skoro w sentencji decyzji organ l instancji określił, że przedmiotowy budynek to wędzarnia. Za niedopuszczalne uznał organ odwoławczy, w świetle brzmienia art. 51 ust. 1 pkt.2 Prawa budowlanego, przerzucanie kompetencji w zakresie oceny zgodności obiektu budowlanego z przepisami na inne organy -starostę i właściwe inspekcje, jak uczynił to PINB. Należy bowiem uwzględnić okoliczność, iż w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nastąpiła poza obowiązującym porządkiem prawnym, a tym samym nie został on poddany procedurze przewidzianej przy wyrażeniu zgody na taką zmianę (obejmującej między innymi uzyskanie wymaganych przepisami odrębnymi pozwoleń i opinii), na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek wszechstronnych i dokładnych wyjaśnień w kwestii zgodności obiektu z przepisami w ramach działań naprawczych, które leżą w jego wyłącznej kompetencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł E.Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. rażące naruszenie art. 138 Kpa, polegające na wydaniu decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy powinna zostać wydana decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, wskutek wniesienia odwołania przez podmiot nie będący stroną niniejszego postępowania, 2. rażące naruszenie art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzi konieczność, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku wędzarni. Podnosząc wskazane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, iż odwołanie od decyzji organu l instancji zostało wniesione przez R.P., który nie jest stroną przedmiotowego postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, bowiem budynek skarżącego nie narusza w żaden sposób prawa własności odwołującego. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością E.Z., aby uzyskać status strony w postępowaniu, muszą wskazać określony przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej " w zasięgu oddziaływania obiektu" ( art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ) jest uzależnione od tego, czy obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego ( wyrok WSA w Warszawie z 13 września 2000 r. VII SA/Wa 1252/2004 ). Podnosił, iż uwagi R.P. w zakresie uciążliwości, spowodowanych funkcjonowaniem całego zakładu wędliniarskiego skarżącego stanowiły przedmiot postępowania organów inspekcji sanitarnej, które nie stwierdziły zagrożenia dla życia i zdrowia ani występowania wymienianych przez zainteresowanego uciążliwości w postaci hałasu i zapachów. Zdaniem skarżącego tylko jemu przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji. W przypadku zaś, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania, organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z ostrożności procesowej, ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów organu odwoławczego, skarżący wskazał na błędne założenie organu, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, oparte jedynie na oświadczeniu R.P. z dnia [...] maja 2004r. oraz rozbudowa obiektu, co ma potwierdzać mapa geodezyjna z dnia [...] października 1997 r. Nadal podnosił, iż nie dokonano zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na budynek wędzarni ani nie dokonano jego rozbudowy. Budynek znajduje się w zabudowie szeregowej całego zakładu masarniczego, który jest zakładem wybudowanym przed II wojną światową. Budynek w którym mieści się wędzarnia spełnia tę funkcję od samego początku tj. od daty wybudowania. Przedmiotowy budynek nigdy nie był przebudowywany, a ściana frontowa istniała, ale nie była ujawniona na mapie geodezyjnej. Powoływał się na fakt istnienia co najmniej trzech map obrazujących jej odmienne usytuowanie. Jedyne dokonane w budynku prace polegały na wymianie stolarki okiennej z drewnianej na plastikową oraz drzwi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania terenu, poprzez przekroczenie określonej planem zagospodarowania przestrzennego granicznej wartości intensyfikacji powierzchni zabudowy, która wynosi 50%, skarżący zwrócił uwagę, iż w okresie obowiązywania mpzp przedmiotowy obiekt istniał w obecnym kształcie i stanowił zabudowę już istniejącą. Zgodnie z zapisami w nowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zabudowy istniejącej ( § 14 planu ) każda nowa inwestycja polegająca na przebudowie lub rozbudowie istniejących obiektów powinna być dostosowana do przepisów planu, w tym również do parametrów i wskaźników, zawartych w jego rozdziale IV. Nawet gdyby uznać, iż istniejący stan zabudowy przekracza 50 % wskaźnik zabudowy terenu, to nie może to skutkować wydaniem nakazu rozbiórki wybranego obiektu w celu spełnienia wskazanego parametru, bowiem należałoby nakazać rozbiórkę części zabudowy istniejącej przed dniem wejścia w życie miejscowego planu. Wskazywał, iż w treści mpzp brak jest zapisów dotyczących konieczności dostosowywania parametrów zabudowy istniejącej do wymagań określonych w planie wobec czego bezcelowe jest dalsze dokładne ustalanie powierzchni obiektów celem wyjaśnienia rzeczywistej intensyfikacji zabudowy, bowiem ta kwestia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie do przedmiotowego obiektu. Skarżący wywodził, iż funkcja obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do przedmiotowego obiektu nie stwierdzono konieczności dokonywania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego. Z tych przyczyn decyzja nr [...] PINB z dnia [...] maja 2008 znak [...] winna zostać uznana za prawidłową. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących nieposiadania przymiotu strony przez R.P. organ podał, iż w jego ocenie obszaru oddziaływania obiektu, z uwagi na to że stanowi on część kompleksu budynków do celów produkcyjnych, nie należy ograniczać do działek wchodzących w skład posesji inwestora, sąsiadujących bezpośrednio z wydzieloną geodezyjnie działką nr [...]. Organ, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kc do uczestniczenia jako strona w rozumieniu Kpa w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu interes prawny R.P. w niniejszej sprawie należy wywieść z okoliczności, iż przedmiotowy budynek położony jest w odległości ok. 6 m od obiektów położonych na działce R.P., co ma znaczenie z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego ( § 271-273 ). Z uwagi na fakt , iż traktowany jako strona w postępowaniu administracyjnym H.A. zmarł przed wniesieniem skargi Sąd uznał iż nie stał się o uczestnikiem postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 33 6 2 ppsa. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 roku pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, a uczestnik postępowania R.P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczone regulacje wskazują, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu l instancji granicami skargi. Stosownie do przepisu art. 145 ppsa sąd administracyjny uchyla zaskarżony skargą akt, eliminując go tym samym z obrotu prawnego, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione, a których zaistnienie obligowało Sąd do uwzględnienia ich z urzędu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w stosunku do obiektu budowlanego określanego w postępowaniu jako "budynek nr 1" w odniesieniu do którego uczestnik postępowania R.P. podniósł, iż doszło do zmiany sposoby jego użytkowania - budynek wzniesiony jako garaż został samowolnie przeznaczony na wędzarnię z ubojnią. To postępowanie, w którym wydana została zaskarżona skargą decyzją kasacyjna WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB, wszczęte zostało przez organ l instancji z urzędu w przedmiocie "rozbudowy budynku gospodarczego, oznaczonego nr 1 na mapie, bez wymaganego zezwolenia" na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Przedmiot toczącego się postępowania był w jego toku określany różnie. Kończąca postępowanie przed organem l instancji decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust 3 ustawy z. dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane "w sprawie prac budowlanych, prowadzonych w budynku wędzarni na posesji stanowiącej własność E.Z. (... ) w celu doprowadzenia dotychczas zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przy wykonaniu robót budowlanych ze zmianą sposobu użytkowania w/w budynku gospodarczego na budynek wędzarni". Jak wynika z analizy akt administracyjnych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu l i II instancji przedmiotem rozstrzygnięcia organów była więc ostatecznie samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego określanego jako "budynek nr 1" i wykonanych w związku z tym robót budowlanych. W dacie orzekania przez organy do usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części znajdował zastosowanie przepis art. 71 a Prawa budowlanego. Został on dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zmieniającej Prawo budowlane z dniem 31 maja 2004 r. Art. 71 a nie ma jednak zastosowania do samowolnej zmiany dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a to w związku z przepisem art. 2 ust. 3 powołanej ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do takich przypadków znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. obowiązujące do dnia 31 maja 2004 r. Stosownie do ust. 2 art. 2 ustawy nowelizującej w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy także stosuje się przepisy dotychczasowe. Do dnia [...] maja 2004 r. do usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdował przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Stanowił on, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego, z tym, że w decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 organ może nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Przepisami "dotychczasowymi" pozostawały zatem przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r. W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 2004 roku - Prawo budowlane obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest poczynienie ustaleń faktycznych pozwalających na wyjaśnienie kiedy obiekt został wybudowany, czy jego wzniesienie nastąpiło w ramach obowiązującego porządku prawnego (tj. po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub w wyniku zgłoszenia ), jakie było jego przeznaczenie wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę lub ze zgłoszenia, jaka jest jego zmieniona funkcja ( dla jakich celów jest wykorzystywany ), kiedy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczyła całości obiektu czy jego części oraz czy zmiana sposobu użytkowania poprzedzona była wykonaniem robót budowlanych i jaki był ich zakres i charakter. W szczególności podkreślenia wymaga, iż nie można prowadzić postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy obiekt budowlany, którego dotychczasowy sposób użytkowania zmieniono ( bez wymaganego aktualnie zgłoszenia, a poprzednio pozwolenia ), sam został wcześniej wzniesiony w warunkach samowoli. W takim przypadku wykluczona jest możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i powinno być wszczęte postępowanie w przedmiocie nielegalnego wzniesienia obiektu budowlanego. Rzeczą organu nadzoru w dalszej kolejności powinno być rozważenie czy ustalony przez niego stan faktyczny stanowi - w prawnym znaczeniu - zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wyjaśnia przepis art. 71 Prawa budowlanego. Nie jest to jednak definicja wyczerpująca. Rozumienie pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" uległo zmianie w wyniku art. 1 pkt 18 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364 ), obowiązującej od dnia 26 września 2005 r., a to poprzez uchylenie art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Mając jednak na uwadze brzmienie przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 roku można wywnioskować, iż zmiana taka może polegać na dokonaniu pewnych przeróbek adaptacyjnych obiektu budowlanego niezbędnych do zmiany jego przeznaczenia lub zaniechaniu działalności dotychczasowej z myślą o której był wybudowany i podjęciu innej zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała pozwolenia właściwego organu. W przypadku dokonania samowolnej (tj. bez pozwolenia) zmiany sposobu użytkowania obiektu miały - jak wskazano powyżej - z mocy art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego odpowiednie zastosowanie przepisu art. 50 i 51 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego. O samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie można mówić w sytuacji gdy zmiana taka jest efektem (następstwem) podjęcia robót budowlanych wymagających ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, których brak rodzi konsekwencje określone w art. 48 i 49b Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem, a nie przyczyną samowoli budowlanej. W celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem organy nadzoru budowlanego powinny doprowadzić do likwidacji przyczyn, a nie skutków. Likwidacja samowoli budowlanej w efekcie końcowym skutkowałaby też likwidacją samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji wskazać należy, że usunięcie skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest możliwe wyłącznie, gdy doszło do wykonania robót nie będących budową. Jeżeli natomiast zmiana przeznaczenia obiektu jest wynikiem uprzednio wykonanych robót budowlanych, mających postać budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia to sprawa powinna być rozstrzygnięta w trybie właściwym dla likwidacji samowoli budowlanej ( art. 48 lub 49b Prawa budowlanego ). Przypomnienia przy tym wymaga, iż roboty budowlane zdefiniowane zostały jako budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( art 3 pkt 7 ), zaś pojęcie "budowa" jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 6 ). Tym samym w zakresie pojęcia "budowa" mieści się również pojęcie rozbudowy. Z rozbudową mamy natomiast do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, iż mimo długotrwałego postępowania wyjaśniającego organy nie zrealizowały ciążącego na nich obowiązku ( art. 7 i 77 § 1 Kpa ) wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a poczynione w ustalenia noszą znamiona całkowitej dowolności. Organ l instancji w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 roku - powołując się na oświadczenie R.P. z dnia [...] maja 2004 roku i zaświadczenie Urzędu Miejskiego z [...] czerwca 2004 r. - raz stwierdza, iż w budynku nr 1 w latach 1993-1994 zmieniono sposób jego użytkowania, przystosowując go do celów produkcyjnych. W innym - z powołaniem na kolejne oświadczenie R.P. z [...] maja 2007r. - uznaje za wiarygodne i znajdujące potwierdzenie w "odpowiednich" dowodach, że w latach 80-tych i 90-tych doszło do robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wskazuje też, iż porównanie mapy powykonawczej [...] lipca 2004 r., mapy dla celów opiniodawczych z 2003r. z mapą powykonawczą z [...] października 1997r. potwierdza fakt dokonania rozbudowy budynku nr 1, ale nie pozwala na ustalenie daty jej dokonania. Fakt dokonania rozbudowy poprzez "dobudowanie ściany frontowej od strony posesji" znalazł też, zdaniem organu, potwierdzenie w wyniku oględzin dokonanych w dniu [...] maja 2004 roku. W ocenie Sądu wskazane ustalenia są nieprecyzyjne, dowolne i niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla jej rozstrzygnięcia koniecznym było bowiem jednoznaczne ustalenie czy faktycznie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w wyżej omówionym znaczeniu; czy też do samowolnego wykonania robót budowlanych, które ze względu na charakter ( przebudowa - będąca w budową w prawnym znaczeniu tego pojęcia ) wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i co do których ma zastosowanie inny tryb likwidacji samowoli budowlanej ( art. 48 lub 49b nie wykluczając zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ). To ustalenie powinno być poprzedzone wyjaśnieniem czy sporny budynek został wzniesiony przez E.Z. legalnie czy też stanowi obiekt "poniemiecki". Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, iż nie jest on wystarczający dla poczynienia ustaleń w zakresie koniecznym dla przesądzenia jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie. Materiał dowodowy dotyczący legalności wzniesienia budynku nr 1, jego dawnych i obecnych gabarytów, powierzchni zabudowy oraz funkcji jaką pełnił i pełni sprowadza się do nieuwierzytelnionych kopii z wydawanych ( nie zawsze zresztą wiadomo komu ) w różnych okresach wycinków map złożonych przez strony z odręcznymi poprawkami na niektórych z nich, kilku protokołów oględzin z których nie wynika by inspektorzy PINB dokonali wizji pomieszczeń znajdujących się w budynku nr 1. W tym miejscu należy też wskazać, iż w protokole oględzin z dnia [...] maja 2004 roku - który wg stwierdzenia organu l instancji w uzasadnieniu decyzji miał stanowić potwierdzenie faktu rozbudowy budynku nr 1 - brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tego budynku. Odsyła on do treści protokołu z dnia [...] listopada 2003 roku. Z kolei zapisy w tym protokole odnoszą się wyłącznie do obiektów oznaczonych numerami 3, 4, 5 i 6. Jedynie na znajdującej się przy protokole oględzin nieczytelnej częściowo kopii mapy widnieje odręczna adnotacja, iż obiekt oznaczony odręcznie jako nr 1 na mapie to "rozbudowany budynek gospodarczy". Szczególnego podkreślenia wymaga, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący E.Z. i uczestnik postępowania R.P. w składanych oświadczeniach, twierdzeniach zawartych w pismach procesowych, odwołaniach i zażaleniach zajmowali całkowicie sprzeczne stanowiska co daty wzniesienia budynku nr 1, sposobu jego użytkowania i zakresu wykonanych w nim prac. Stanowisko skarżącego sprowadzało się do twierdzenia, iż sporny budynek jest budynkiem poniemieckim i od początku rozpoczęcia przez niego działalności gospodarczej wykorzystywany był jako wędzarnia. Dwukrotnie E.Z. wnosił do organu l instancji o powołanie świadków dla wykazania podnoszonych okoliczności (oświadczenie z dnia [...] grudnia 2004r. i z [...] czerwca 2005r.) jednakże organ nie wezwał go do sprecyzowania wniosków dowodowych. Z oświadczeń, pism procesowych i ze składanych środków odwoławczych uczestnika postępowania R.P. wynika, że na działce [...] ( obecnie podzielonej na dz. [...] ) należącej do skarżącego jedynym, poza mieszkalnym, budynkiem poniemieckim jest budynek o pow. 46 m2 w którym rozpoczął on prowadzenie działalności gospodarczej, a wszystkie pozostałe obiektu na tej działce powstały w warunkach samowoli w latach 1992-1997, budynek nr 1 pełniący funkcję garażu wybudowany został na przełomie lat 80 i 90- tych, pełnił funkcję garażu na początku lat 90-tych zmienionego na ubojnię. Wskazał też, że prace budowlane z tym związane wykonywał M.K. zam. w [...] ( pismo z dnia [...] maja 2007r. ). W innym oświadczeniu stwierdził, iż zmiana funkcji garażu na wędzarnię z ubojnią nastąpiła w latach 1993-1994. Tak więc jego oświadczenia nie były precyzyjne jeżeli chodzi o wskazywane daty. W toku długotrwałego postępowania administracyjnego organ nie zweryfikował dowodowo sprzecznych stanowisk stron, a tym samym nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Przypomnienia wymaga, iż w postępowaniu administracyjnym, w szczególności prowadzonym z urzędu, inicjatywa dowodowa należy do organu i to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności mających, w konsekwencji ich oceny prawnej, obciążać stronę. Organ odwoławczy, którego rolą nie jest kontrola orzeczenia l instancji, ale ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, jedynie zaakceptował niepełne i dowolne ustalenia faktyczne organu l instancji w zakresie dotyczącym zmiany sposobu użytkowania i robót wykonanych w budynku nr 1. W sytuacji niewyjaśnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy Sąd nie miał podstaw do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy pozwalać będzie na rozstrzygnięcie jakie przepisy Prawa budowlanego będą mieć w sprawie zastosowanie ( w jakim czasie obowiązujące ) i jaki tryb postępowania legalizacyjnego powinien być przez organy nadzoru zastosowany. To dopiero determinować będzie właściwe ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługiwać będzie status stron postępowania administracyjnego. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia kto w danej sprawie ma prawnie chroniony interes i komu w związku z tym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Ustalenia w tym zakresie powinny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Niedopuszczalnym jest natomiast odesłanie w uzasadnieniu - w odpowiedzi na podnoszony przez stronę zarzut, iż inny podmiot również obdarzony przez organ przymiotem strony w istocie go nie posiada - do ustaleń innego postępowania administracyjnego o innym przedmiocie , jak to uczynił organ l instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Zakwestionowana skargą decyzja była decyzją kasacyjną tj. uchylającą orzeczenie organu l instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania. Mając jednak na uwadze wskazane przez WINB przyczyny uchylenia decyzji l -instancyjnej, wskazania organu odwoławczego, a przede wszystkim omówione wyżej niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy uniemożliwiające jej rozstrzygnięcie, Sąd uznał za konieczne uchylenie także decyzji organu l instancji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ) w oparciu o przepis art. 135 ppsa. Zgodnie z nim sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych niż zaskarżone aktów, wydanych we wszystkich postępowaniach podjętych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, powstała również potrzeba uchylenia z przyczyn podanych wyżej i w oparciu o wskazany przepis art. 135 ppsa, wydanego w niniejszej sprawie i pozostającego nadal w obrocie postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku. Postanowienie to wydane zostało przy tym także w sprawie " rozbudowy i nadbudowy komina w budynku wędzarni". Prace te wg. oświadczenia uczestnika postępowania były wykonywane w lutym 2004 roku, a ich legalność była - jak wynika ze złożonych na rozprawie zgodnych oświadczeń pełnomocnika skarżącego i uczestnika postępowania - przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego orzeczeniem PINB. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją wyniku sporu jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego. Na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz skarżącego od organu odwoławczego kwotę 757 zł obejmującą uiszczony wpis od skargi ( 500 zł), koszty zastępstwa procesowego ( 240 zł ) w oparciu o przepis § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm. ) i uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17zł). W związku z nadesłaniem przez uczestnika postępowania R.P. po zamknięciu rozprawy pisma procesowego z dnia 17 kwietnia 2009 r. wraz z załącznikami wskazać należy, iż podnoszone w nim nowe okoliczności nie mogły być przedmiotem ustaleń i oceny Sądu w postępowaniu wywołanym skargą E.Z.. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w sprawie, a jedynie ocenia prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień zaskarżonej skargą decyzji. Wskazane okoliczności mogą być przez uczestnika postępowania podnoszone przed organami administracji publicznej w toku ponownego rozpoznania sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organy będą miały obowiązek uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu.