II SA/Bd 79/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA. Małgorzata Włodarska Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi I. J., F. J., M. J. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K. – P. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2008 r. D. i J. K. zwrócili się do Starosty W. o wydanie, stosownie do art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.), decyzji "o niezbędności wejścia" na teren sąsiedniej nieruchomości należącej do M. J. oraz I. i F. J., celem wykonania prac modernizacyjnych przy budynku na działce nr [...] w W. – Z. Inwestorzy wskazali, iż pomimo starań właściciele przyległej działki nie wyrazili zgody na wykonanie prac polegających na otynkowaniu i pomalowaniu ścian bocznych domu znajdującego się w granicy działki. Prace te są niezbędnym elementem modernizacji budynku. Do wniosku inwestorzy dołączyli m.in. pismo właścicieli sąsiedniej nieruchomości z dnia [...] września 2008 r. o braku zgody na wejście na ich działki celem wykonania robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Starosta W, na podstawie art. 47 ust.2, art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego: – wyznaczył granice niezbędnej potrzeby wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (działki nr ewid. [...] i [...]) należącej do I. i F. J. i M. J. w miejscowości W. – Z. dla D. i J. K., celem wykonania prac modernizacyjnych polegających na otynkowaniu i pomalowaniu dwóch ścian bocznych budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...], zlokalizowanego w granicy z działkami sąsiednimi nr ewid. [...], – wyznaczył pas ziemi szerokość 2 m i długości 18 m z działki nr ewid. [...] wzdłuż budynku i pas ziemi szerokość 2 m i długość 10 ma na działce nr ewid. [...] wzdłuż budynku w celu postawienia rusztowania, – ustalił okres wejścia na teren działki nr [...] od dnia [...] listopada 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. – zobowiązał inwestora, po zakończeniu robót budowlanych naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wydał decyzję wobec zasadności wniosku inwestorów. W odwołaniu I. i F. małżonkowie J. zarzucili, iż zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w sprawie – tj. przed wydaniem decyzji nie zapoznano ich z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, nie umożliwiono wypowiedzenia się co do tego materiału oraz zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków dowodowych (naruszenie art. 10 § 1 w związku z ar. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."). Gdyby organ dał odwołującym taką możliwość, być może sprawa zostałaby załatwiona w sposób ugodowy. Ponadto skarżący zarzucili, iż organ dopuścił się naruszenia art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Zdaniem skarżących w sprawie nie ma zastosowania art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ charakter prac budowlanych wykonywanych przez inwestorów "nie nosi cech niezbędności wejścia" na nieruchomość skarżących. Zdaniem skarżących istniejący pomiędzy nimi a inwestorami spór ma charakter cywilno – prawny i nie powinien być rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący podnieśli, że zamierzone prace budowlane polegają na otynkowaniu i pomalowaniu ściany stanowiącej ich własność, jako że jest to ściana usytuowana na ich gruncie i przez nich wzmocnioną konstrukcją murowaną. Zwrócili uwagę, iż w odrębnym postępowaniu zaskarżyli samowolę budowlaną inwestorów (sprawa prowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. pod sygnaturą akt [...]. Odwołanie złożyła także M. J., zarzucając, iż została pozbawiona czynnego udziału w sprawie oraz że organ dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. 47 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż planowane prace noszą cechę niezbędności. W toku postępowania odwoławczego I. i F. J. oraz M. J. złożyli pismo z dnia [...] listopada 2008 r., w którym wnosili o przeprowadzenie rozprawy odwoławczej i dopuszczenie dowodu z oględzin. Ponadto w toku postępowania odwoławczego inwestorzy złożyli szereg dokumentów, w tym decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2008 r. przenoszącą na rzecz inwestorów decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. K. z dnia [...] maja 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na inwestycję pod nazwą: modernizacja budynku mieszkalnego, szambo – W. Z., działka nr [...] oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nakazującą H. J. doprowadzenie ściany szczytowej budynku mieszkalnego inwestorów do stanu poprzedniego, tj. zlikwidowania uszkodzeń powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, powstałych na skutek rozbiórki jej części budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda K – P uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wejścia na działki sąsiednie i ustalił ten termin od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżących planowane przez inwestorów prace mieszczą się w pojęciu robót budowlanych, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego pojęcie to obejmuje także remont. Analizując treść art. 47 Prawa budowlanego organ wskazał, iż przepis ten przewiduje możliwość ograniczenia na rzecz inwestora praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, gdy jest to niezbędne do umożliwienia inwestorowi wykonania przez niego robót budowlanych, których wykonanie jest możliwe jedynie przez skorzystanie z cudzej nieruchomości. Przesłanka niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości występuje gdy budynek posadowiony jest na granicy działki sąsiedniej. Taka sytuacja istnieje w przedmiotowej sprawie – jak wynika z załączonej aktualnej mapy budynek inwestora znajduje się na granicy z działkami nr [...]. Zdaniem organu nie można też przyjąć, że o wystąpieniu potrzeby wykonania robót budowlanych i w związku z tym niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości przesądza legalność budynku "czy zamierzonych prac". Okoliczności podnoszone co do samowoli budowlanej nie zostały wprowadzone do hipotetycznego stanu faktycznego, od spełnienia którego art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego uzależniał wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. W tej kwestii organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 r. (sygn. akt II OSK 15/05.) Zdaniem organu nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 10 i 77 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne w trybie art. 61 k.p.a., bowiem art. 47 Prawa budowlanego nie obliguje orzekającego w sprawie organu do prowadzenia negocjacji przed wydaniem omawianej decyzji. Wręcz przeciwnie – określa termin o charakterze instrukcyjnym (14 dni) do jej wydania. Organ nie prowadzi zatem postępowania w sprawie, a tylko ogranicza się do rozpoznania pisemnego żądania inwestora. Nie można zatem uznać, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, skoro postępowanie ograniczyło się do rozpoznania żądania inwestora. Wojewoda wskazał, że wbrew stanowisku skarżących I. i F. J, wydanie decyzji w oparciu o art. 47 Prawa budowlanego nie jest uzależnione od stosowania art. 10 k.p.a., gdyż art. 47 Prawa budowlanego nie uprawnia organów administracji do ingerowania w spór pomiędzy właścicielami działek sąsiednich, a tym samym nie daje podstawy do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zdaniem Wojewody w rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora z [...] października 2008 r. stanowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zawiera zgłoszone żądanie. W tej sytuacji bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego I. i F. J. oraz M. J., zarzucając: – rażące naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odrzucenie procedury obowiązującej organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych, – rażące naruszenie art. 7 k.p.a., – rażące naruszenie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, wnieśli o uchylenie decyzji wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji starosty. Skarżący podnieśli, że z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż organ rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administracyjnej, co pociąga za sobą obowiązek zachowania w pełni procedury jej wydawania, a więc także zasad ogólnych wskazanych w art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku badania celowości i zasadności wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Aby wykazać bezprawność żądań inwestorów, skarżący zgłosili wnioski o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i dowodu z oględzin, które nie zostały przez organ uwzględnione. Zdaniem skarżących przedmiotowa sprawa nie powinna być załatwiana w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż pomalowanie otynkowanych już ścian budynku nie mieści się w dyspozycji tegoż przepisu. Skarżący wyjaśnili, że ściana szczytowa budynku położona jest w granicach nieruchomości I. i F. J., a budynek skarżących przylega do niej. Ściana ta jako budowla zabezpieczająca została wzniesiona kosztem rodziców skarżących. Fakty te mogły być wykazane podczas oględzin i na rozprawie administracyjnej. Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący podnieśli, iż w ich opinii sprawa ma charakter cywilno – prawny, z zakresu prawa sąsiedzkiego (art. 144 K.c.). Tym samym w przedmiotowej sprawie brak jest drogi administracyjnej, a postępowanie powinno być umorzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Uczestnicy postępowania D. i J. K. (inwestorzy) wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżących. Niezasadny jest zarzut, iż sprawa ma charakter cywilno – prawny, co powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wskazywany przez skarżących spór odnośnie położenia części budynku inwestorów (ściany, przy której mają być prowadzone roboty budowlane), może być rozstrzygany pomiędzy stronami w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego (por. art. 151 k.c), także w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Jednakże nie jest to okoliczność, którą organ administracji jest zobowiązany badać przy wydawaniu decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2005 r. (sygn. akt II OSK 15/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 194720) w celu wydania decyzji w przedmiocie określonym w art. 47 ust. 2 Prawa budowalanego organ zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą trzy przesłanki wymienione w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, do którego odsyła ustęp 2, tj. winien zbadać czy istnieje: - potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, - niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, - brak dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. We wskazanym wyroku NSA podkreślił, iż legalność obiektu budowlanego nie przesądza o wystąpieniu potrzeby wykonania robót budowlanych i w związku z tym niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Podzielając powyższy pogląd Sąd zauważa ponadto, iż art. 47 umieszczony jest w rozdziale 5 Prawa budowlanego - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", określającego tryb prowadzenia budowy oraz konsekwencje prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, ewentualnie bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Niezależnie zatem, w jaki sposób powstał dany obiekt budowlany, prowadzone przy nim niezbędne roboty budowlane powinny mieć oparcie w przepisach prawa, w tym skonkretyzowanych poprzez wydanie pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem skarżący podnoszą, iż rozpatrując wniosek inwestorów organ winien zbadać, czy planowane roboty budowlane są zgodne z prawem. Trudno byłoby bowiem przyjąć, iż ustawodawca, ograniczając chronione konstytucyjnie prawo własności poprzez możliwość nakazania znoszenia uciążliwości w postaci robót budowlanych, ograniczenie to przewiduje dla działań nie będących w zgodzie z prawem. Zasadnie także skarżący podnoszą, iż z treści art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika, jakoby organ był zwolniony z zachowania określonej w k.p.a. procedury wydawania decyzji. W szczególności takiego "zwolnienia" nie można wywodzić ze wskazania 14 - dniowego terminu, w jakim ma być rozstrzygnięty wniosek inwestora. Wskazanie to obliguje wprawdzie organ do szybszego działania, względem terminów z art. 35 § 3 k.p.a., ustawodawca jednakże jednocześnie nie zastrzegł, że szybsze działanie ma oznaczać rezygnację ze standardów proceduralnych określonych w przepisach k.p.a., w tym dotyczących postępowania dowodowego. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, iż organy administracji, błędnie wywodząc z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego brak obowiązku stosowania przepisów k.p.a., nie przeprowadziły postępowania dowodowego (z zachowaniem praw skarżących) odnośnie zakresu robót budowlanych, które inwestorzy mogą wykonać zgodnie z prawem, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez odmienne określenie, czy i w jakim zakresie niezbędne jest wejście na teren nieruchomości skarżących. W szczególności organ nie odniósł się do twierdzeń skarżących, iż roboty mają dotyczyć ich (a nie inwestorów) ściany wzmocnionej konstrukcją murowaną, przyległej do budynku inwestorów. Z treści projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. K. z dnia [...] maja 1999 r., przeniesioną następnie na inwestorów, nie wynika, iż roboty budowlane mają dotyczyć tego rodzaju ściany. Z kolei na szkicu polowym z protokołu wznowienia znaków granicznych, przedstawionym przez skarżących na rozprawie, wynika, iż rzeczywiście do (ściany) budynku inwestorów przylega konstrukcja w postaci muru oporowego. Orany nie ustaliły, czy tak jak twierdzą skarżący – owa konstrukcja istnieje i czy uniemożliwia wykonanie robót budowlanych przewidzianych w pozwoleniu na budowę (np. w ten sposób, iż konstrukcja skarżących w całości przesłania ścianę budynku inwestorów, która jakoby miałaby być otynkowana). Tym samym organ odwoławczy, jak też organ I instancji, dopuściły się naruszenia wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy. Ponadto skarżący, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. nie zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Tymczasem w postępowaniu odwoławczym inwestorzy złożyli dodatkowe dokumenty, w tym kopię pozwolenia na budowę, co do których brak informacji, iż były one wcześniej znane skarżącym. W tej sytuacji ewentualne skorzystanie przez skarżących z możliwość zapoznania się z aktami mogło skutkować przedstawieniem dodatkowych argumentów lub dowodów, które skutkowałyby odmiennym rozstrzygnięciem sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.