II OSK 1984/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 253/09 w sprawie ze skargi T. J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 253/09 w sprawie ze skargi T. J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddalił skargę. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie wystawił tytuł wykonawczy i wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne w przedmiocie doprowadzenia przez T. J. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...]. W decyzji tej Wojewoda Słupski uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupsku z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na T. J. obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz nakazał T. J. rozbiórkę samowolnie wzniesionego muru oporowego wzdłuż granic działki nr [...] i doprowadzenie działki do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawiezionego piasku. Decyzja Wojewody Słupskiego została zaskarżona przez T. J. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1741/98 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił powyższą skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. T. J. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postępowania egzekucyjnego i wniósł o jego umorzenie. Zarzucił on organowi naruszenie art. 33 pkt 1-3 oraz pkt 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), dalej u.p.e.a. Skarżący podniósł, że obowiązek określony w decyzji Wojewody Słupskiego został uchylony decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał także, że przedmiotowy tytuł wykonawczy jest wystawiony przedwcześnie gdyż obowiązek nim nałożony będzie przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu [...] sierpnia 2008 r. Ponadto podkreślił, że obowiązek usunięcia nawiezionego piasku nie może być wykonany w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. oddalił zgłoszone zarzuty. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. J. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że T. J. nie przedstawił dowodów uzasadniających naruszenie art. 33 pkt 1-3, 5 i 6 u.p.e.a. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył T. J. Zarzucił on organowi odwoławczemu naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz ponownie podniósł zarzuty zawarte we wcześniejszych środkach odwoławczych. W skardze stwierdzono, że wyrównanie powierzchni czy też podniesienie działki nie może być traktowane jako roboty budowlane, ponieważ roboty te nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego. Skoro zatem obowiązek w zakresie usunięcia piasku nie należy do kompetencji organu budowlanego, to nie może on być przedmiotem egzekucji prowadzonej przez ten organ, gdyż stanowi to o nieważność prowadzonej egzekucji. Skarżący stwierdził, że mur oporowy, którego dotyczy obowiązek nałożony decyzją Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r., został rozebrany w 2000 r. W jego miejsce postawiono ogrodzenie. Ponadto, powołując się na art. 125 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) podniósł, że organ nie może egzekwować wykonania decyzji, od której wydania upłynęło 10 lat. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargę za niezasadną wskazał, że z analizy postępowań administracyjnych prowadzonych w przedmiotowej sprawie przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również postępowań sądowoadministracyjnych toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wynika, iż w sprawie nie zapadły rozstrzygnięcia, które uchylałyby lub w części zmieniały ostateczną decyzję Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. Zatem za bezzasadny należało uznać zarzut o nieistnieniu obowiązku wynikającego z niniejszej decyzji. Sąd wskazał także, że art. 125 § 1, jak również inne przepisy Kodeku cywilnego odnoszące się do instytucji przedawnienia, dotyczą roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Nie maja one zastosowania do obowiązków o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczany jest obowiązek rozbiórki muru oporowego i doprowadzenia działki do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawiezionego piasku. Bez rozpoznania pozostawiony został zarzut skarżącego dotyczący wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r., gdyż przedmiotem rozpoznania przez sąd mogą być jedynie zarzuty zgłoszone do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy w toku postępowania przed tym sądem. Na etapie postępowania egzekucyjnego skarżący nie zgłosił jednakże powołanego zarzutu, jak również nie przedstawił jakichkolwiek dowodów lub argumentów na jego poparcie. Sąd wyjaśnił, że nie można uznać za skuteczny zarzut przedwczesnego wystawienia tytułu wykonawczego z racji braku wymagalności obowiązku określonego w decyzji Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. Samo wniesienie skargi na decyzję organu II instancji nie powoduje bowiem automatycznego wstrzymania jej wykonalności. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie istnieją okoliczności, które skutkowałyby powstaniem nieprawidłowości powodujących niedopuszczalność egzekucji. Obowiązek rozbiórki wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę muru oporowego jest bez wątpienia obowiązkiem publicznoprawnym, nakładanym w zakresie prawa administracyjnego przez właściwe organy sprawujące nadzór budowlany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. J. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 pkt 1 i pkt 2, art. 33 pkt 1-3, 5 i 6 u.p.e.a. poprzez ich naruszenie, art. 27 § 1 i § 2 i art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w związku z art. 158 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. W skardze kasacyjnej podniesiono, że zarzuty skarżącego dotyczącego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. były podnoszone w toku, ale nigdy nie były przedmiotem rozważań przez organy budowlane. Ponadto wskazano, że obowiązek w zakresie nawiezienia piasku został niewłaściwie określony. Wykonane wyrównanie terenu, powstało podczas rozbudowy piekarni przy wykonywaniu robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które nie może mieć zastosowania do przedmiotowego postępowania oraz nie należy do zadań organu nadzoru budowlanego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji wyroków wydanych w sprawie wynika, iż przedmiotowa decyzja Wojewody Słupskiego nie jest zgodna z prawem w kwestii nawiezienia piasku. Ponadto autor uważa, że w sprawie zachodzi niewykonalność egzekucji w zakresie przeszkód w stanie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl regulacji prawnej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Sąd kasacyjny, który z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania nie stwierdził w sprawie niniejszej przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a. dotyczących tejże nieważności. Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że z racji związania sądu kasacyjnego zarzutami skargi kasacyjnej – zarzuty te winny być formułowane jasno i jednoznacznie, wskazując jakie przepisy prawa materialnego bądź procesowego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, na czym polegało to naruszenie i jakie skutki prawne naruszenie to wywoływało. Sąd kasacyjny bowiem nie jest władny doprecyzowywać zarzutów, bądź domniemywać jakie przepisy miał na uwadze skarżący, które jego zdaniem zostały naruszone przez Sąd orzekający. Wymogów tych nie dopełnia niniejsza skarga kasacyjna, co uniemożliwia pełną kontrolę Sądu i ocenę skargi kasacyjnej w zakresie wadliwie sprecyzowanych zarzutów. Zarzucając w sprawie przedmiotowej naruszenie przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał przepis art. 32 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 33 pkt 1-3, pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654, dalej u.p.e.a.). Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisu art. 32 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podczas gdy art. 32 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ II instancji, tj. na dzień [...] stycznia 2009 r. nie posiada żadnego punktu. W aspekcie regulacji tego przepisu art. 32 u.p.e.a. – nie nastąpiło naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu bowiem zasadnie Sąd ten ustalił, że tytuł wykonawczy zgodnie z obowiązkiem organu, został doręczony zobowiązanemu po wcześniejszym wezwaniu go upomnieniem z dnia 31 sierpnia 2005 r. do wykonania obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej wynikającej z prawomocnej decyzji Wojewody Słupskiego – co potwierdzają dokumenty zawarte w aktach egzekucyjnych. Niezasadny w ocenie sądu kasacyjnego jest także zarzut naruszenia art. 33 pkt 1-3 i pkt 5 i 6 u.p.e.a. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Sąd ten przeprowadził wnikliwą ocenę zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym w aspekcie obowiązujących przepisów, mających zastosowanie w sprawie czyli na datę wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Na ich podstawie dokonał oceny zaskarżonego postanowienia organy odwoławczego, którym to oddalono zarzuty skarżącego. Sąd zasadnie podzielił stanowisko ocenne organu, iż nie zachodzi żadna przesłanka uwzględnienia zarzutów – wskazanych przez zobowiązanego T. J. W sprawie niesporny jest fakt wydania decyzji Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. nakazującej T. J. rozbiórkę samowolnie wzniesionego muru oporowego wzdłuż granic działki nr [...] oraz doprowadzenie działki do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawiezionego piasku (decyzja nr [...]). Z przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji decyzji, które zostały wydane przez uprawnione organy administracyjne w przedmiocie obowiązku nałożonego opisaną decyzją Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. – jak i dokonanej ich kontroli przez sąd administracyjny wynika niespornie, że bezpodstawny jest zarzut nieistnienia obowiązku – wynikającego z decyzji Wojewody Słupskiego nakazującego rozbiórkę samowoli budowlanej i doprowadzenia działki do stanu pierwotnego. Decyzja ta nie została wzruszona ani podważona, nie została wykonana do dnia wszczęcia egzekucji, a zatem jej wszczęcie i przeprowadzenie było zasadne. Potwierdza to pismo zobowiązanego T. J., który po otrzymaniu upomnienia z dnia 31 sierpnia 2005 r. zwracał się o przedłużenie terminu wykonania ww. obowiązku do końca 2006 r. (k. 7 akt egzekucyjnych). Zasadne jest też stanowisko ocenne Sądu, iż w sprawie niniejszej nie ma zastosowania instytucja przedawnienia wg przepisów art. 125 § 1 k.c. – gdyż przepisy te odnoszą się do stosunków o charakterze cywilnoprawnym. Obowiązek nałożony na skarżącego decyzją wynika z przepisów prawa administracyjnego, gdzie zastosowanie instytucji przedawnienia jak słusznie zaznaczył Sąd musi wynikać wprost z regulacji prawnej. Dopuszczalność ta nie odnosi się do skutków samowoli budowlanej. To stanowisko prawne nie budzi wątpliwości i jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zaprezentowane stanowisko autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu jej zarzutów – bez konkretnego wskazania do których zarzutów się odnosi, jest tylko ogólnikowym zakwestionowaniem stanowiska Sądu pierwszej instancji i polemiką ze słuszną oceną prawną tegoż Sądu. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego należy w pełni podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, utrwaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje w art. 33 możliwość zgłoszenia zarzutów w sprawie – ściśle określonych przepisem. Wnosi się je w terminie przewidzianym także w określonym terminie (art. 27 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej). Niezrozumiałe jest więc twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd powinien dokonać oceny zarzutu wykonania obowiązku z tytułu wykonawczego mimo braku podniesienia takiego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym a zgłoszenia go dopiero w skardze do Sądu. Sąd administracyjny w ramach swej kognicji dokonuje oceny zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym i procesowym na podstawie akt (art. 133 p.p.s.a.) nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Bez znaczenia dla sprawy mają rozważania autora skargi kasacyjnej na temat dowodów, dotyczących wykonania zobowiązania przez T. J. Za niedopuszczalne zaś należy uznać sugestie skargi kasacyjnej zmierzające do ponownego badania przez organy egzekucyjne treści tytułu egzekucyjnego – w sytuacji, gdy podstawę wystawienia tegoż tytułu stanowi prawomocna decyzja Wojewody Słupskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. skontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę wyrokiem z dnia 10 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1741/98). Wykluczone jest podważanie dopuszczalności egzekucji na podstawie wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę piekarni, jaką dysponował zobowiązany T. J. Stwierdzić należy także, iż do stanu faktycznego sprawy i toczącego się postępowania egzekucyjnego w ogóle nie może mieć zastosowania stanowisko Sądu Najwyższego z przywołanej uchwały z dnia 18 listopada 1993 r. – wyłączającej dopuszczalność rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (OSNCP 1994, nr 5, poz. 108). Tytuł wykonawczy skierowany do T. J. dotyczy rozbiórki "samowoli budowlanej – jakiej dopuścił się zobowiązany. Pozbawiony zasadności jest także w ocenie sądu kasacyjnego zarzut o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – podnoszący nieważność decyzji rozbiórkowej z powodu nie zawarcia w niej realnego terminu rozbiórki. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola postanowienia oceniającego zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty – w postępowaniu egzekucyjnym. Poza zakresem niniejszego postępowania pozostaje decyzja administracyjna nakładająca obowiązki na T. J. w przedmiocie samowoli budowlanej. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, ż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i nie mogły podważyć prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji. Z tych przyczyn skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.