II GSK 568/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA: Józef Waksmundzki Marzenna Zielińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. Z. W. Spółka jawna w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 240/09 w sprawie ze skargi W. K. Z. W. Spółka jawna w P. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. I Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach pozostawił bez rozpatrzenia skargę Spółki Jawnej W. K. Z. W. w P. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o negatywnej ocenie formalnej projektu w przedmiocie dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007-2013. Uzasadniając pozostawienie skargi bez rozpatrzenia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zm., zwanej dalej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) po wyczerpaniu środków odwoławczych i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z tym że skarga wnoszona jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 tej ustawy bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b cyt. ustawy. Skarga podlega opłacie sądowej, zaś stosownie do art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpoznania. W tej sprawie skarżąca wniosła niekompletną skargę albowiem nie dołączyła do niej wniosku o dofinansowanie, informacji w przedmiocie oceny projektu oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej, a nadto od skargi nie została uiszczona opłata sądowa. Dodatkowo Sąd podniósł, że brak prawidłowego pouczenia przez organ o sposobie wniesienia skargi do sądu, nie może skutkować niestosowaniem przepisu art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a jedynie w związku z treścią art. 30d ust. 3 cyt. ustawy, może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia skargi. II Skargę kasacyjną od postanowienia wniosła Spółka Jawna W. K. Z. W. w P., żądając jego uchylenia w całości ewentualnie zmiany zaskarżonego postanowienia i orzeczenie, że wniosek skarżącej o dofinansowanie realizacji projektu dla działania 1.1 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007 - 2013 oceniony jest pozytywnie pod względem formalnym i merytorycznym. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30 b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż brak pouczenia o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c tej ustawy nie stanowi wadliwości wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym zamknął Skarżącej drogę sądową do merytorycznego rozpoznania sprawy;. 2. przepisów postępowania, to jest art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni wniesionej skargi. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżąca wykazywała, że naruszone przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego (zawarte w pkt 1 skargi kasacyjnej) obligują organ do zawarcia pouczenia wobec strony w zakresie wniesienia skargi do sądu. Pismo o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego powinno zawierać pouczenie o dopuszczalności i trybie wniesienia środka prawnego. Ten element struktury pisma można określić, odnosząc je do decyzji administracyjnej, mianem klauzuli odwoławczej, albowiem na podstawie tej klauzuli można ustalić charakter rozstrzygnięcia, a więc, czy jest ono ostateczne, czy też nieostateczne. Organ powinien wskazać stronie rodzaj środka prawnego przysługującego w odniesieniu do danego rozstrzygnięcia (skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego) oraz pouczyć o terminie i trybie jego wnoszenia, a także określić organ właściwy do rozpatrzenia tegoż środka. W ocenie skarżącej, gdyby pouczenie znalazło się w skierowanej do Spółki korespondencji ta z pewnością zastosowałby się do jego treści wnosząc skargę do WSA w przewidzianym do tego terminie, opłaconą oraz z kompletem wymaganych dokumentów. Uzasadniając drugi zarzut skarżąca wykazywała, że art. 49 § 1 p.p.s.a. wprowadza regułę dla postępowania Sądu, a przy tym nie pozwala na dowolności wezwania. Dlatego Sąd ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia lub poprawienia wniesionej skargi w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Skoro WSA w Kielcach dokonał ustalenia, iż wniesiona skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wobec niezachowania warunków formalnych winien wyznaczyć dodatkowy siedmiodniowy termin na uzupełnienie tego pisma. Dopiero bezskuteczny upływ tego terminu winien skutkować pozostawieniem skargi bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Urząd Marszałkowski Województwa Ś. w K. wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuca ona Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania w stopniu, w ocenie kasatora, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na różnych podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w istocie wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370 , zwanej dalej ustawą zmieniającą) . Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera podstawowe reguły odnoszące się do rozdziału funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Proces rozdziału tych środków pomiędzy poszczególne państwa członkowskie odbywa się na podstawie przepisów prawa wspólnotowego, natomiast rozdział ich w ramach poszczególnych państw odbywa się w zasadzie na podstawie przepisów prawa krajowego. Kwestie związane z ukształtowaniem procedury rozdziału środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności należą do kompetencji państw członkowskich w zakresie, w jakim nie zostały one uregulowane przepisami prawa wspólnotowego. Jak już wcześniej wskazano na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 37 w brzmieniu wówczas obowiązującym, wyłączyła w stosunku do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielenia dofinansowania projektów ze środków funduszy europejskich zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Rozwiązanie to miało zapobiec występowaniu dodatkowych opóźnień, które mogłyby spowodować zahamowanie absorpcji środków unijnych (uzasadnienie projektu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, druk sejmowy nr 963, str. 23). Regulacje przyjęte w ustawie spotkały się z krytycznymi głosami doktryny, a nadto Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 37 ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju w ówczesnym brzmieniu jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji, w zakresie w jakim wyłącza zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych (wniosek z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]). W związku ze skierowaniem pytania przez Rzecznika Praw Obywatelskich (co wynika z uzasadnienia ustawy zmieniającej) ustawodawca postanowił do procedury ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych włączyć kontrolę sądów administracyjnych, jednak na szczególnych zasadach, wynikających z odrębności tematyki, właściwych dla tej jednej, konkretnej dziedziny. Jednocześnie w związku z wynikami uzgodnień zewnętrznych zrezygnowano z wprowadzania w powyższym zakresie zmian do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzestając na wprowadzeniu niezbędnych zmian do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (uzasadnienie ustawy zmieniającej). Zmianie uległa zatem treść art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który obecnie stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wprowadzając prawo do kwestionowania skargą informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, ustawodawca równocześnie wprowadził zasadę że skarga, kompletna i opłacona, musi być wniesiona bezpośrednio do sądu, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez wnioskodawcę informacji o wynikach rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero w przypadku spełnienia tych przesłanek, skarga zostanie rozpatrzona przez sąd w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (art. 30c ust. 2, 4 i 5). Natomiast wniesienie skargi niekompletnej, bez uiszczenia opłaty powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, stosownie do treści art.30c ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Pojęcie skargi kompletnej zostało zdefiniowane w art. 30d ust. 2 omawianej ustawy i jest to skarga z kompletną dokumentacją obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej udzielonych prze właściwą instytucje. Wprowadzając te specjalne wymogi ustawodawca jednocześnie nałożył na właściwą instytucję obowiązek pouczenia w informacji o wynikach procedury odwoławczej o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nie budzi wątpliwości ani Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też Sądu I instancji to, że pouczenie powinno być pełne, a zatem podanie tylko, że przysługuje skarga, bez wskazania dodatkowych wymogów dotyczących skargi kompletnej i opłaconej w terminie do jej wniesienia nie spełnia wymogów określonych w art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest zarówno to, że skarżąca spółka wniosła skargę niekompletną i nie opłaciła jej w terminie jak i to, że Urząd Marszałkowski Województwa Ś. nie dopełnił ustawowych obowiązków, o których mowa w art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Na tym zaniechaniu wypełnienia obowiązków ustawowych przez właściwą instytucje zbudowany jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. Strona skarżąca uważa, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tak skonstruowany zarzut nie jest usprawiedliwiony, bo jakkolwiek doszło do naruszenia art. 30b ust. 4 omawianej ustawy to przepis ten został naruszony przez instytucje , a nie przez Sąd I instancji, który wobec kategorycznej treści art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju mógł jedynie pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Jak się wydaje z uzasadnienia tego zarzutu i powiązania go z art. 45 ust. 1 Konstytucji strona skarżąca nie w błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju upatruje wadliwość postanowienia Sądu I instancji, tylko w konsekwencjach jakie rodzi jego niezastosowanie przez właściwą instytucje. Zważyć jednak trzeba, iż konsekwencje te nie są tak daleko idące jak wskazano to w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji pouczył stronę o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi właśnie z uwagi na brak pouczenia spełniającego wymogi ustawowe. Nie pozbawiono zatem skarżącej spółki prawa do sądu. Nadto, co godne odnotowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skorzystał z uprawnienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 p.p.s.a. i postanowieniem z dnia 4 maja 2009 r., poinformował Zarząd Województwa Ś. o istotnym naruszeniu prawa polegającym na niepełnym pouczeniu. W uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi kasacyjnej skarżąca wykazując jego zasadność posiłkuje się orzecznictwem sądowym omawiającym skutki nie pouczenia strony o przysługującym jej środku prawnym. Orzecznictwo to nie jest jednak przydatne dla wykładni przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w której wprost norma prawna odnosi się do sytuacji błędnego pouczenia lub braku pouczenia. Czyni to w art. 30d ust. 3, z którego Sąd I instancji wywiódł podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia skargi, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. W obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skarżąca wykładając przytoczony przepis uważa, że wniesienie skargi niekompletnej obliguje sąd administracyjny do zastosowania art. 49 § 1 p.p.s.a. Nie zauważa jednak, że przepis art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju znosi stosowanie art.49 § 1 p.p.s.a w stosunku do skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wezwanie do uzupełnienia braków skargi wniesionej w oparciu o art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2006 r., Nr 227, poz. 1658 ze zm.) nie może obejmować braków w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust 2 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.