VIII SA/Wa 756/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z [...] listopada 2008 r. (data złożenia), wniesionej przez J.M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2008 r. nr sprawy [...], wydana w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...] maja 2008 r. J.M. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek, za okres od kwietnia 1999 r. do grudnia 1999 r. Uzasadniając wniosek wskazał na swoją krytyczną sytuację zdrowotną i materialną. Przede wszystkim podniósł, iż z racji wieku i przebytych chorób wymaga ciągłego leczenia, systematycznej rehabilitacji i kontroli medycznej, a to wiąże się z kosztami nie mniejszymi niż [...] zł miesięcznie. Wyjaśnił, że do kłopotów zdrowotnych dochodzą jeszcze jego problemy finansowe. Podał, iż ma do spłacenia kilka kredytów, a ogólna kwota tych zobowiązań wynosi [...] zł (miesięcznie). Wskazał też na wydatki na energię, gaz, podatek za działkę i nieruchomość oraz na wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego ([...] zł, a obecnie - [...] zł). Nadto wnioskodawca dodał, że nie ma żadnych oszczędności, a żona jego nie pracuje - nie może podjąć legalnej pracy, ponieważ nie posiada pełnego obywatelstwa polskiego, ma status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Do wniosku J.M. załączył liczną dokumentację, w tym oświadczenie o możliwościach płatniczych płatnika składek, w którym dodatkowo wskazał, że posiada działkę o powierzchni [...] m - oraz dom o powierzchni [...] m-, w którym mieszka również jego córka wraz z rodziną. Załączył także wykaz wszelkich wymagalnych zobowiązań, zaświadczenia lekarskie, rachunki za energię elektryczną, umowy kredytowe. Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez płatnika oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w łącznej kwocie [...] zł - za okres od kwietnia 1999 r. do grudnia 1999 r. W sentencji decyzji powołał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Argumentując powyższe wskazał m.in., że wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne w kwocie brutto [...] zł oraz, że na nieruchomości należącej do niego ZUS O/R. dokonał zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu składek za okres 01/1997-12/1999. Wskazał też, że wobec wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie za pośrednictwem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. Analizując sprawę w kontekście art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ rentowy również nie znalazł podstaw do uwzględnienia rozpatrywanego wniosku. W tym zakresie wskazał, że fakt osiągania dochodu z tytułu emerytury i regulowania innych zobowiązań, doprowadziły Zakład do wniosku, że nie można uznać, iż wnioskodawca nie jest wstanie spłacić ciążących na nim należności nawet w dłuższym okresie czasu. Organ zauważył wprawdzie, że jednorazowa spłata pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zainteresowanego i jego rodziny, niemniej na podstawie art. 29 stwierdził, że możliwe jest rozłożenie na raty należności obciążających wnioskodawcę. Na koniec organ poinformował, że na koncie wnioskodawcy figuruje zaległość z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracownicze oraz na ubezpieczenia społeczne finansowane przez ubezpieczonych. Do tych ostatnich, jak wyjaśnił, nie stosuje się art. 28 i art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowany podtrzymał swoje żądanie dotyczące zastosowania ulgi w postaci umorzenia. Wskazał, że jego dochód miesięczny od 1 marca 2008 r. wynosi [...] zł netto. Z tej kwoty ZUS potrąca około [...] zł. Wskazał też, że z kwoty jaka pozostaje mu po potrąceniu egzekucyjnym, musi pokryć zobowiązania kredytowe, zaległe oraz bieżące rachunki. Wymienił przy tym zarówno kwoty rat kredytowych jak i opłaty za energię, gaz, wodę, podatek gruntowy oraz wydatki na wyżywienie i leki. Wyjaśnił, iż w związku z drogim miesięcznym utrzymaniem zmuszony był do zaciągnięcia obciążających go obecnie kredytów bankowych. Decyzją z [...] października 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przedstawił sytuację wnioskodawcy wynikającą ze zgromadzonego materiału dowodowego. Zauważył, że po ponownej analizie zgromadzonej dokumentacji potwierdzono stan faktyczny ustalony do decyzji z [...] sierpnia 2008 r., a tym samym nie znaleziono okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Wskazał też na treść art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Następnie podał, że uwzględniając opisany stan faktyczny oraz mając na uwadze stan finansów ubezpieczeń społecznych, nie stwierdził przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28, w tym także wynikających z art. 28 ust. 3a, wobec czego orzeczono jak w sentencji decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję skarżący - J.M. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W uzasadnieniu skargi powołał się na bardzo zły stan zdrowia oraz wyjątkowo trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta narusza prawo i jako taka nie może pozostać w obrocie prawnym. Przed wskazaniem przyczyn uchylenia zaskarżonego orzeczenia Sąd zauważa, iż wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s., w szczególności przepis art. 28. Stosownie natomiast do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Sąd zauważa również, iż z uwagi na podniesione przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczności, istotne znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o umorzenie zadłużenia miał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "może umorzyć", należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". W wyroku z 20 marca 2007 r. (sygn. akt GSK 345/06) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zaś, iż "ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Uznaniowy charakter przepisu nie może zatem prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących a mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 powyżej cytowanego rozporządzenia nie zwalnia bowiem organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnym stanie faktycznym. W ocenie Sądu, przywoływane przez skarżącego okoliczności i złożone dowody wskazywały na to, iż niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Skoro zaś przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to organ orzekający miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek wraz z odsetkami za zwłokę rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. Wynik postępowania organu prowadzonego w tym zakresie winien zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno bowiem zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie spełnia wymogów, o których mowa w powyżej wymienionym art. 107 § 3, k.p.a., a tym samym jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Argumentując powyższe, Sąd po pierwsze zauważa, że uzasadnienie skarżonego orzeczenia nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego. Organ nie przytoczył treści przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, nie wyjaśnił też podstawy prawnej wydanej decyzji. Ograniczył się w tym zakresie jedynie do wskazania na art. 28, w tym art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a to należało ocenić jako niewystarczające w kontekście art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać tak wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia jak i przytoczenie przepisów prawa. Kontrolowana decyzja takiego uzasadnienia prawnego zaś nie zawiera. Po drugie Sąd stwierdza, iż skarżona decyzja nie zawiera wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego, w tym w szczególności rozważań, do których obligują ją uznaniowe przepisy prawa materialnego, będące podstawą rozstrzygnięcia, jak i odniesienia się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Ogranicza się właściwie do opisania stanu faktycznego sprawy i bardzo ogólnikowego stwierdzenia, iż w sprawie nie występują przesłanki do umorzenia należności. W ocenie Sądu, argumentacja ta -wynikająca z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia (a właściwie jej brak)- świadczy o powierzchownej ocenie stanu faktycznego sprawy, bez jej odniesienia do przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie. W konsekwencji, z uzasadnienia tego w żaden sposób nie wynika na jakiej podstawie organ przyjął, iż osiągany przez skarżącego dochód pozwala na spłatę zadłużenia wobec ZUS, a jednocześnie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy i jego żony (będącej na jego utrzymaniu). Organ nie dokonał bowiem żadnej analizy okoliczności występujących w sprawie zwłaszcza w kontekście ww. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Reasumując, skarżona decyzja, ze względu na jej ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie, nie odnoszące się do okoliczności wynikających z akt sprawy, bezsprzecznie -w ocenie Sądu- została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. -i w związku z tym- art. 11 k.p.a. Na tej podstawie należało też przyjąć, iż orzeczenie to zostało podjęte co najmniej przedwcześnie. W ponownie prowadzonym postępowaniu, uwzględniając poczynione przez Sąd uwagi, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż Prezes ZUS swoją decyzję winien oprzeć na aktualnych okolicznościach dotyczących sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącego. Niezbędne jest więc uzupełnienie akt sprawy o taki materiał dowodowy, który pozwoli na ustalenie wszystkich dochodów oraz niezbędnych wydatków skarżącego. Należy też wziąć pod uwagę aktualny stan zdrowia skarżącego i ustalić wpływ tej okoliczności na wynik sprawy. Nadto, Sąd podkreśla, iż w uzasadnieniu decyzji organ rentowy obowiązany jest nie tylko wymienić dowody i opisać ustalone fakty, ale także poddać cały materiał dowodowy odpowiedniej ocenie w kontekście przepisów regulujących ulgę w postaci umarzania należności z tytułu składek. Sąd zauważa także, iż z treści decyzji winno wynikać jakie jest zadłużenie strony z tytułu składek opłacanych przez nią jako płatnika za samego siebie, albowiem tylko te należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mogą być umorzone w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, o czym płatnik w uzasadnieniu wydanej decyzji również powinien być poinformowany. Na koniec Sąd zauważa, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.