I OSK 1233/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 180/09 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu Ż. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Zarządu Powiatu w Ż. kwotę180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 180/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Powiatu Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) stycznia 2009r. nr (...) w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zarząd Powiatu w Ż. uchwałą z dnia (...) listopada 2008 r., Nr (...), wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i art. 36a ust. 1, 2, 3 i 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz pisma Kuratorium Oświaty Delegatura w B. z dnia (...) listopada 2008 r., powierzył stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ekonomiczno – Gastronomicznych w Ż. A. Z. na okres od dnia (...) grudnia 2008 r. do dnia (...) sierpnia 2013 r. Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) stycznia 2009 r., Nr (...), wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność powołanej uchwały jako niezgodnej z § 3 ust. 1 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855). Zdaniem Wojewody, użyte w § 3 ust. 1 rozporządzenia sformułowanie "nie później niż w ciągu 14 dni roboczych" wskazuje na intencje ustawodawcy, których celem jest szybkie przeprowadzenie procedury konkursowej i obsadzenie, w jak najkrótszym czasie, stanowiska dyrektora szkoły, aby zapewnić jej sprawne funkcjonowanie oraz ochronić interes osób składających oferty. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody, termin ten, będący terminem zawitym, został przedłużony. Na to rozstrzygnięcie nadzorcze Zarząd Powiatu Ż. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił między innymi, że organ nadzoru błędnie zinterpretował przepisy prawa materialnego, to jest § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwie przyjął, że termin określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest terminem zawitym, wskazując, że jest to termin instrukcyjny. Skarżący stanął na stanowisku, że nawet wadliwie przeprowadzona procedura konkursowa nie stanowi podstawy do uznania aktu powierzenia stanowiska dyrektora za nieważny, ponieważ unieważnienie postępowania nie leżało w interesie osób składających oferty. Wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 180/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę Powiatu Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) stycznia 2009r. wskazał, że pogląd skarżącego, stanowiący, iż zaskarżona uchwała w swej treści jest jedynie oświadczeniem woli dotyczącym nawiązania stosunku pracy z kandydatem na stanowisko dyrektora szkoły wyłonionym w drodze konkursu i należy do oświadczeń z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej, należy do jednego z dwóch stanowisk, jakie prezentowane są w orzecznictwie sądowym w kwestii właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach konkursów. Sąd wskazał, że orzeczenia, które zapadły na tle postępowań konkursowych, świadczą o zmianie linii orzeczniczej w tym zakresie i dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności zmierzających do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły, bowiem nie wiążą się one tylko z uprawnieniami pracowniczymi, ale także mieszczą się w zakresie administracji publicznej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprawa powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że tylko wówczas, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, można to stanowisko powierzyć wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi. Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawodawca, w oparciu o art. 36 a ust. 7a ustawy o systemie oświaty, w drodze powołanego rozporządzenia określił regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że posiedzenie komisji odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania przez kandydatów ofert, wskazanego w ogłoszeniu o konkursie. Jednocześnie w myśl § 8 pkt 3 rozporządzenia organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu, nie wymienionych w § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Sąd zwrócił uwagę, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że komisja konkursowa pracowała dwuetapowo (w dniach 14 kwietnia i 30 października 2008 r.) i dopiero po upływie siedmiu miesięcy od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, to jest od dnia 31 marca 2008 r., wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko przyjęte przez skarżącego, że niezachowanie określonego w § 3 ust. 1 w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia terminu 14 dni roboczych do odbycia posiedzenia komisji konkursowej, liczonego od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazanego w ogłoszeniu o konkursie i niedokonanie niezwłocznie oceny kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, nie daje podstaw do zastosowania § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia termin nie jest terminem instrukcyjnym, ani też procesowym, ale ma charakter materialnoprawny i nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. Został on expressis verbis ustanowiony, jako termin 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazany w ogłoszeniu o konkursie. Termin ten zaczyna biec od daty końcowej składania ofert przez kandydatów, wskazanej w ogłoszeniu o konkursie. W razie niezajęcia stanowiska przez komisję konkursową w tym terminie, wygasa dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania konkursowego. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 1996 r., sygn. OPS 19/96, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie sposób zaakceptować w tym zakresie stanowisko organu prowadzącego szkołę, zatem przedłużenie powołanego terminu o prawie siedem miesięcy, czyli od 31 marca do 30 października 2008 r., nie ma uzasadnienia w przepisach prawa. Sąd uznał zatem, że wyłoniony kandydat na dyrektora szkoły został wybrany w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu. Nie spełnia zatem przesłanek określonych w art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Sąd zauważył przy tym, że ustawodawca przewidział możliwość unieważnienia konkursu, a nieskorzystanie z tych uprawnień nie może skutkować w dalszej konsekwencji konwalidacją wadliwego wyboru kandydata, dokonanego wbrew przepisom omawianego rozporządzenia. Także żaden przepis ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia nie zawierają ograniczenia czasowego, w jakim organ prowadzący szkołę może unieważnić konkurs z przyczyn wskazanych w § 8 rozporządzenia. W związku z tym Sąd uznał, że wyłoniony wbrew przepisom rozporządzenia kandydat nie może być uznany za kandydata wybranego w drodze prawidłowo przeprowadzonego konkursu, a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty może być wobec niego podjęta czynność powierzenia mu stanowiska dyrektora szkoły oraz nawiązania z nim stosunku pracy na tym stanowisku. Sąd uznał, że w tym przypadku bez znaczenia jest okoliczność, że organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił zastrzeżeń, w oparciu o treść art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem mogły one odnosić się jedynie do kwalifikacji osoby kandydata, a nie trybu jego wyboru. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył Zarząd Powiatu w Ż., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 189, poz. 1855) poprzez nietrafne przyjęcie, że termin określony w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia jest terminem "zawitym", a jego niedochowanie miało wpływ na wynik postępowania konkursowego i w konsekwencji zobowiązywało organ prowadzący do unieważnienia postępowania konkursowego w trybie § 8 pkt 3 rozporządzenia, b) art. 36a ust 1-3 ustawy z dnia 7 września 1981 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez nietrafne przyjęcie, że naruszenie terminu z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, obligowało organ prowadzący do zaniechania czynności powierzenia wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomiczno – Gastronomicznych w Ż. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 76 ust. 2, art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym polegające na rozstrzygnięciu sprawy, która nie należy do właściwości organów nadzoru poprzez uznanie, że organ nadzoru mógł podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie podlegającej właściwości sądów powszechnych; b) art. 33 § 1, art. 47 § 1 i art. 92 § 2 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie zawiadomienia Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomiczno-Gastronomicznych w Ż. o wniesieniu skargi i terminie wyznaczonej rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że A. Z., któremu uchwałą nr (...) Zarząd Powiatu w Ż. z dnia (...) listopada 2008 r. powierzył stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomiczno – Gastronomicznych w Ż., stał się uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi Zarządu Powiatu w Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia (...) stycznia 2009 r. W związku z tym stał się on uczestnikiem postępowania na prawach strony, zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżony akt dotyczy bowiem jego interesu prawnego. W związku z tym wskazano, że jako uczestnikowi toczącego się postępowania przysługuje mu prawo otrzymania odpisu skargi oraz zawiadomienia o terminie rozprawy, zaś o terminie rozprawy poprzedzającej wyrok zawiadomieni zostali jedynie skarżący i Wojewoda. Zdaniem Zarządu Powiatu w Ż., wydanie wyroku w tych warunkach sprawia, iż postępowanie przed sądem pierwszej instancji dotknięte było nieważnością z powodu niezapewnienia uczestnikowi postępowania możności obrony swych praw. Skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska Sądu co do oceny charakteru prawnego terminu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w swojej skardze. Podkreślono, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym nie wiązał bezpośrednio naruszenia terminu z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z przesłanką unieważnienia konkursu określoną w § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia, odwołując się jedynie do całego § 8 tegoż rozporządzenia. Wskazano, że rzeczywiście ani ustawa o systemie oświaty, ani rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej nie przewidują możliwości przedłużenia terminu określonego w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Jednakże oba te akty prawne nie przewidują także wprost sankcji za jego naruszenie. Taka regulacja, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prowadzi do wniosku, że postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki jest kompleksowo uregulowane w obu wyżej wymienionych aktach prawnych. Zwrócono także uwagę, że ani przepisy art. 36a ustawy o systemie oświaty, ani też przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, po unieważnieniu postępowania konkursowego, nie nakazują organowi prowadzącemu ogłoszenia nowego konkursu. Zdaniem skarżącego okoliczności, że jeden z kandydatów nie stawił się na posiedzenie komisji, nie można wiązać w sposób bezpośredni z niedochowaniem terminu posiedzenia komisji z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, a w konsekwencji z wynikiem postępowania konkursowego. Bezspornym bowiem jest, że obaj kandydaci zostali prawidłowo zawiadomieni o posiedzeniu komisji, zaś tylko od woli kandydata zależało, aby w tym posiedzeniu uczestniczyć. Za mający wpływ na wynik postępowania, zdaniem skarżącego, nie można potraktować samego faktu zwłoki w posiedzeniach komisji konkursowej i odwołania się do "nakazu racjonalnego gospodarowania czasem". W ocenie skarżącego, oświadczenie Zarządu Powiatu w Ż. w uchwale nr (...), ma charakter konstytutywny w zakresie nawiązania stosunku pracy z osobą, której powierza się stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Skoro zatem na podstawie tejże uchwały został nawiązany stosunek pracy, to nie ulega wątpliwości, że jest to czynność z zakresu prawa pracy. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z konstrukcji prawnej art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że jedynym powodem, który może skutkować odmową powierzenia obowiązków kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, jest wniesienie zastrzeżeń przez organ nadzoru pedagogicznego. W niniejszej natomiast sprawie, organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił sprzeciwu. Zdaniem skarżącego powołany przepis nie daje zaś podstaw do odmowy powierzenia stanowiska dyrektora szkoły z powodu wadliwie przeprowadzonego konkursu. W związku z tym skarżący kasacyjnie uznał, że w zaistniałej sytuacji, to jest wskazania kandydata na stanowisko dyrektora przez komisje konkursową, mając na uwadze postanowienia art. 36a ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty, Zarząd Powiatu w Ż. nie miał prawa odmówić A. Z. powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu, nawet wtedy, gdy posiadał wiedzę, że termin posiedzenia komisji określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, nie został dochowany. Skarżący podważył także uprawnienia nadzorcze Wojewody, a w konsekwencji także właściwość sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem uczestnik został pozbawiony możności obrony swych praw, co mieści się w przesłance określonej w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy wskazanej wyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie uchwałą z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...), Zarząd Powiatu w Ż. powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomiczno – Gastronomicznych w Ż. A. Z. Akt ten dotyczy wprost sfery uprawnień A. Z., w związku z czym uznać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą Zarządu Powiatu Ż., A. Z. stał się jego uczestnikiem na prawach strony. Stanowi o tym przepis art. 33 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tej natomiast pozycji procesowej wynikają dla uczestników uprawnienia do otrzymania odpisu skargi oraz zawiadomienia o terminie rozprawy, o czym stanowi art. 47 § 1 i art. 91 § 2 powołanej ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, zostali powiadomieni tylko Powiat Ż. i Wojewoda Ś. Nie został natomiast powiadomiony i nie brał udziału w sprawie A. Z., który był uczestnikiem postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie w tych warunkach wyroku, sprawia, iż postępowanie przed sądem pierwszej instancji dotknięte było nieważnością z powodu niezapewnienia uczestnikowi postępowania możności obrony swych praw, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej. W związku z zaistnieniem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ustosunkować się do innych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy.