II SA/Wa 1682/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) uchyla postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] czerwca 2008 r., 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 4) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego W. B. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 lipca 2007 r. W. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury za okres służby pełnionej w latach 1995-2006 w Komendzie Miejskiej Policji w L., a następnie w [...]. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 kpa w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ podał, iż analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazała dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w latach 1995-2006 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Organ wskazał, iż w sytuacji gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach świadków prowadziłoby do naruszenia art. 218 kpa. Komendant Główny Policji pouczył wnioskodawcę, iż od powyższego postanowienia przysługuje mu prawo wniesienia zażalenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji. W związku z powyższym wnioskodawca, w ustawowym terminie, wniósł zażalenie zgodnie z pouczeniem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał przedmiotowe zażalenie Komendantowi Głównemu Policji jako organowi właściwemu w sprawie. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu powołał argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80, 124, 136 w zw. z art. 144 oraz 218 kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w sytuacji gdy organ I instancji nie wskazał na jakich dowodach z dokumentów się oparł wydając zaskarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż w niej przytoczone. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co obliguje do stwierdzenia jej nieważności bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (v. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Zgodnie z brzmieniem art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a w myśl art. 219 kpa, stronie przysługuje zażalenie od postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Z kolei według art. 144 kpa, w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale (Rozdział 11 - Zażalenia), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stosownie zatem do treści art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, zaś w myśl art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast według art. 5 § 2 pkt 4 kpa, ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Mając zatem za podstawę powyższe przepisy, należy dokonać analizy, czy w rozpoznawanej sprawie od postanowienia Komendanta Głównego Policji - jak przyjęto w rozpoznawanej sprawie - służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu, czy też zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nie budzi wątpliwości fakt, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Jednakże według wykładni leksykalnej, sformułowanie: "w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego", odnosi się do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed tą formacją. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, Policja - jako umundurowana i uzbrojona formacja - służy społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś realizacja owego przeznaczenia jest skonkretyzowana poprzez zakres zadań określonych w art. 1 ust. 2, tj.: 1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; 2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; 3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; 4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców; 5) nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach; 6) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych; 7) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów; 8) gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych; 9) (uchylony); 10) prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA). Zatem w żadnym razie powyższy zapis ustawy nie może odnosić się - zdaniem Sądu - do spraw służbowych (osobowych) funkcjonariuszy Policji. Reasumując, jeżeli w myśl art. 5 ust. 1 in fine ustawy o Policji, Komendant Główny Policji podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - to jest Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej jedynie w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego i z kolei, jeśli według art. 17 pkt 3 kpa, organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu postanowienia w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach związanych z pełnieniem przez funkcjonariusza służby - tu postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1995-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, przysługuje zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 w zw. z art. 141 i 144 kpa), a nie wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa). Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym została wyczerpana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był stwierdzić jego nieważność. Korzystając z uprawnień nadanych przez art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił również postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie przekazania zażalenia Komendantowi Głównemu Policji jako organowi właściwemu, bowiem jak wykazano powyżej od postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] przysługuje zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.