II OSK 2061/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SAB/Wa 15/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] S.A z siedzibą w W. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 06.08.2009 r. sygn. VII SAB/Wa 15/09 oddalił skargę [...] S.A. z/s w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Spółka [...] w Warszawie dysponując decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 października 2007r. o warunkach zabudowy wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o wydanie pozwolenia na budowę stacji gazu LPG na działce nr [...] w Warszawie przy ul. [...] . Wobec faktu, iż z dniem 26 lutego 2008r. Minister Infrastruktury włączył przedmiotową działkę do ewidencji terenów zamkniętych, zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, Wojewoda Mazowiecki po otrzymaniu wniosku strony wezwał ją pismem z dnia 8 września 2008r. do jego uzupełnienia m. in. poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego. W odpowiedzi wnioskodawca przedstawił jednak decyzję o warunkach zabudowy wydaną [...] października 2007r. przez Prezydenta Warszawy. Uznając, że braki wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, pomimo wezwania nie zostały uzupełnione Wojewoda pozostawił wniosek ten bez rozpoznania. W świetle powyższego inwestor wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody wywodząc, że włączenie danej nieruchomości do terenów o charakterze zamkniętym nie wpływa na byt prawny wydanych decyzji o warunkach zabudowy do czasu ich uchylenia bądź unieważnienia, nawet w przypadku zmiany właściwości organu uprawnionego do ich wydania. Wojewoda Mazowiecki w piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2009r. stanął na stanowisku, że zmieniony status prawny terenu, na którym zaplanowano inwestycję, wymaga przy jej lokalizacji spełnienia dodatkowych warunków, by jego zagospodarowanie było zgodne z potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa oraz zgodności z definicją obszaru kolejowego, wyznaczającą jakie obiekty mogą się na nim znajdować. Wyrokiem z dnia 06.08.2009 r. sygn. VII SAB/Wa 15/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z/s w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego wskazując w uzasadnieniu, iż sam skarżący przyznał, że przekazał organowi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z 12 października 2007r. wydaną przez Prezydenta m. st. Warszawy, przyjmując, iż włączenie nieruchomości (obszar kolejowy) do terenów o charakterze zamkniętym nie wpływa na byt prawny wydanych dotychczas decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym – w ocenie Sądu - wskazany wyraźnie w wezwaniu brak wniosku nie został uzupełniony przez wnioskodawcę, a zatem nie zostało w świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) wszczęte postępowanie administracyjne, a tym samym nie mogła wystąpić bezczynność organu. Sąd I instancji podkreślił, że Wojewoda Mazowiecki powiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 3 października 2008r. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania z uwagi na fakt przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez organ niewłaściwy, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznający zażalenie na bezczynność organu I instancji, postanowieniem z dnia 8 stycznia 2009r. odmówił wyznaczenia organowi wojewódzkiemu terminu do załatwienia sprawy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia złożonego zażalenia. W tych okolicznościach w ocenie Sądu uznać należało, że w sprawie nie zachodziła bezczynność organu, co spowodowało oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] S.A. podnosząc na podstawie art. 174 ust.2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi 9Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) zarzut naruszenia przepisu postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 lit. c) ppsa, wskutek błędnego przyjęcia iż Wojewoda Mazowiecki zasadnie i zgodnie z przepisami prawa pozostawił wniosek o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania, nie będąc tym samym w bezczynności, podczas gdy istniały podstawy do jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Uzasadniając, wnosząca skargę kasacyjną spółka wskazała, że zgodnie z art. 33 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonego zmierzenia inwestycyjnego, nie pozwala organowi administracji publicznej na "wstrzymanie" się od wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracyjny ma zatem obowiązek wydać, w terminie jaki określa art. 35 kpa, ze skutkami, jakie wynikają z Prawa budowlanego, decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, (pozytywną lub negatywną dla inwestora), chyba że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (II SA/Gd 126/00 wyrok NSA 2002.04.10). Spółka podniosła, że nadal dysponuje ostateczną i prawomocną decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest związany ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, aż do chwili wyeliminowania jej z obrotu prawnego, nawet wówczas, gdyby decyzja ta w ocenie organu była wadliwa (wyrok NSA z 4 kwietnia 1999 r., IV SA 212/97). Niedopuszczalne jest zatem – w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną - pozostawienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania, jeśli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji oraz właściwy organ nie stwierdza, że są podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego (wyrok NSA z 4 kwietnia 1999r., IV SA 212/97; Wspólnota 1999, nr 10, s. 25). Wskazano też, że Spółka [...] S.A. zainicjowała postępowanie administracyjne przed Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji gazu LPG przy ulicy Słomińskiego w Warszawie. Do wniosku załączyła m.in. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w dniu 12 października 2007r., przez Prezydenta m.st. Warszawy. Z uwagi na fakt, iż teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę został w międzyczasie włączony do ewidencji terenów zamkniętych przez Ministra Infrastruktury, organ wojewódzki wezwał skarżącą Spółkę do uzupełnienia powyższego wniosku o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, lecz wydaną przez Wojewodę Mazowieckiego. Spółka przedstawiła organowi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, jednakże wydaną przez Prezydenta m.st. Warszawy, na skutek czego Wojewoda Mazowiecki pozostawił wniosek Spółki bez rozpoznania. W takich okolicznościach sprawy, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nie jest uzasadniony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wobec braku uzupełnienia wniosku przez inwestora o decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez organ wojewódzki, Wojewoda Mazowiecki był uprawniony zgodnie z art. 64 § 2 kpa do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 174 ust. 2 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji uznał, że bezczynność ta nie zachodzi, bowiem prawidłowo organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Istota rozpoznawanej skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił w okolicznościach faktycznych sprawy prawidłowość zastosowania przez Wojewodę Mazowieckiego przepisu art. 64 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów miało ustalenie jakim wymogom odpowiadać winien wniosek o pozwolenie na budowę, a także czy na etapie usuwania stwierdzonych przez organ administracji publicznej braków wniosku, organ ten był uprawniony do dokonania merytorycznej oceny przedstawionych dokumentów, aby w oparciu o te ustalenia pozostawić wniosek inwestora bez rozpoznania. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64 kpa podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1). Bezspornie na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 64 § 1 kpa. Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W świetle powyższego nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa winno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów. Tylko zatem gdy przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi, co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Należy mieć przy tym na uwadze, iż braki wniosku z art.64 § 2 kpa muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, co oznacza, iż wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji. Wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę ustawodawca sprecyzował w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako: Prawo budowlane) i w myśl tego przepisu do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że wnosząca skargę kasacyjną spółka, na wezwanie, przedłożyła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...].10.2007 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazu LPG na cz. działki nr ew. [...] w obrębie 5-01-01 przy ul. [...] na terenie Dzielnicy Śródmieście w Warszawie. Wojewoda Mazowiecki uzależnił jednak dokonanie merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku o pozwolenie na budowę od uprzedniego przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego. Uzasadnienia takiego żądania Wojewody upatrywać można w treści art. 60 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w myśl którego decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. Zauważyć jednak należy, że ocena dopełnienia wymogów, którym odpowiadać winny zamierzenia inwestycyjne planowane do realizacji na terenach zamkniętych nastąpić winna w toku postępowania, a jej rezultat winien znaleźć odzwierciedlenie w wydanym w formie decyzji rozstrzygnięciu. Za wadliwe uznać należy natomiast uzależnienie dokonania merytorycznej oceny złożonego wniosku od uprzedniego doprowadzenia go do stanu zgodności z subiektywnymi oczekiwaniami organu. Tymczasem, jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, uwadze organu, a następnie również Sądu I instancji umknęło ugruntowane w orzecznictwie NSA stanowisko, iż wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 23.01.1996 r., sygn. II SA 1473/94). Niewątpliwie, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prawo formułuje wymóg przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Bezspornym pozostaje jednak, że w niniejszej sprawie wnioskodawca z obowiązku tego wywiązał się, natomiast wystosowane do wnioskodawcy wezwanie podyktowane zostało dokonaną oceną przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga jednak, że skierowane do strony skarżącej żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, z zastrzeżeniem, że ma to być decyzja wydana przez Wojewodę Mazowieckiego, nie może być rozpatrywane z uwzględnieniem przesłanek przepisu art. 64 § 2 kpa. Tylko, bowiem gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi, co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia. Natomiast merytoryczna ocena dostarczonego przez zainteresowany podmiot materiału następuje już po zakończeniu kontroli formalnej, a więc wyeliminowaniu tych wniosków, które zawierają wady formalne. Przeprowadzona wbrew tym regułom, przedwczesna merytoryczna ocena załączonej do wniosku dokumentacji, spowodowała, że organ doszedł do błędnego wniosku, iż warunkiem koniecznym - rozpoznania wniosku - w sprawie pozwolenia na budowę na działce włączonej do ewidencji terenów zamkniętych jest przedłożenie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego. Taki wymóg – formalny – nie wynika jednak z przepisów prawa. Co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 2 kpa). Natomiast pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracji polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta (wyrok NSA z 03.02.1992 r., sygn. IV SA 1377/91). Przepisy ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (por. Tadeusz Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005 r., str. 86). Jeżeli zatem, jak wynika z akt sprawy, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, złożony przez [...] S.A. z/s w Warszawie wniosek o pozwolenie na budowę odpowiadał wymogom formalnym (poza błędnie przyjętym brakiem decyzji o warunkach zabudowy wydanym przez wojewodę), to rzeczą organu w takiej sytuacji było merytoryczne rozpoznanie sprawy i zakończenie jej wydaniem decyzji administracyjnej. Uchybienie temu obowiązkowi niewątpliwe świadczy o bezczynności Wojewody Mazowieckiego, co umknęło uwadze Sądu I instancji. W świetle powyższego nie było więc uzasadnienia do oddalenia skargi [...] S.A. z/s w Warszawie, o czym błędnie orzekł wojewódzki sąd administracyjny. Skoro natomiast zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, należało na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie powinien rozważyć wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku kwestie. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa. J. Stankowski A. Łuczaj J. Bujko