II GSK 768/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca Urszula Raczkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 221/09 w sprawie ze skargi A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego Oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 221/09 oddalił skargę A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Prezydent Miasta B., z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały Nr XXV/622/04 Rady Miasta B. z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta B. (Dz. Urz. Woj. K.-P., Nr 61, poz. 1070), wymierzył A. Sz. – dalej: skarżącej – karę pieniężną w wysokości 13.104 zł za zajęcie pasa drogowego ul. R. i A. oraz pasa drogowego ulicy F. w okresie od [...] do [...] października 2008 r. przez umieszczenie reklamy, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulic: F., R. i A. w terminie od [...] do [...] września 2008 r. (decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] oraz znak [...]). Z wizji lokalnej oraz materiału fotograficznego wynikało natomiast, że skarżąca zajmowała pas drogowy wskazanych ulic poprzez umieszczenie w nim reklam w okresie od [...] do [...] października 2008 r., a zatem z przekroczeniem terminu zajęcia pasa w posiadanym przez nią zezwoleniu. W dniu [...] października 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne zajęcia pasa drogowego ulic: F., R. i A. w terminie od [...] października 2008 r. do dnia [...] października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO), orzekając na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu SKO podało, że użyte w art. 40 ust. 1, 3 i 12 u.d.p. sformułowanie "wymierza" oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia faktu wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego bądź przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi jest przy tym w zasadzie obojętny. Organ odwoławczy podkreślił, iż skarżąca nie kwestionowała faktu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, a tym samym dowód z oględzin przeprowadzony bez udziału strony nie był dowodem przesądzającym o rozstrzygnięciu sprawy, podobnie jak brak dokumentu geodezyjnego – ze względu na wcześniejsze wydanie decyzji o zgodzie na zajęcia pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę A. Sz. uznał, że organy administracyjne w niniejszej sprawie zastosowały prawidłowo przepisy zezwalające na nałożenie kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie Sądu odpowiedzialność przewidziana przez art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. ma charakter kary administracyjnej typu represyjno-porządkowego. Odpowiedzialność ta jest przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Przy tym ma ona charakter odpowiedzialności obiektywnej i może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej. Ma zastosowanie do osób fizycznych, prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Tego rodzaju odpowiedzialność realizowana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a niekiedy w trybie Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu, kary administracyjne nie mogą być objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej, wyrażonymi w art. 42 Konstytucji RP. Sąd podniósł, że strona skarżąca nie kwestionowała okoliczności, że reklamy zajmują pas drogowy. Wprawdzie w aktach sprawy nie zostały ujęte mapy geodezyjne, stanowiące załączniki do decyzji zezwalających na zajęcia pasa drogowego we wrześniu 2008 r., tym niemniej brak ten został uzupełniony poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentów w toku postępowania sądowego. Tym samym, zdaniem Sądu, uchybienie w powyższym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. A. Sz. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. i orzeczenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znak [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. rażące naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że organ stosując w niniejszej sprawie sankcję wynikającą z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. nie naruszył zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że art. 40 ust. 12 u.d.p. jest zgodny z art. 2 Konstytucji; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zbadał wszystkich zarzutów skarżącej wobec decyzji organów administracyjnych i nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy rażąco naruszyły przepisy postępowania, co miało znaczący wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 oraz art. 78 i art. 80 k.p.a., nie przeprowadzając w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że teza o tym, że ma obowiązek nałożyć karę w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. i obojętny jest przy tym powód przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak i obojętna jest kwestia winy ukaranego, jest rażąco sprzeczne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości. Karą sprawiedliwą jest kara proporcjonalna, adekwatna do wagi skutku, ciężaru czynu i stopnia przewinienia. Kara zupełnie oderwana od tych zasad jest karą niesprawiedliwą, a przepisy ją ustanawiające są wyrazem ustawowego bezprawia. Zdaniem skarżącej, ustawa o drogach publicznych nie określa precyzyjnie przesłanek pobierania przez zarządcę drogi kar pieniężnych z tytułu niedotrzymania przez posiadacza pasa drogowego warunków określonych w zezwoleniu, o których mowa w art. 40 tej ustawy. Próbę sprecyzowania tych przesłanek podjęto w § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), stosownie do którego przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni, niż określona w zezwoleniu. Pomimo uchylenia tego rozporządzenia, nie można w rozstrzyganiu o nałożeniu kary przewidzianej w art. 40 ust. 12 pomijać przesłanki samowolności. Skarżąca wskazała, że przekroczenie przez nią terminu określonego w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie było naruszeniem umyślnym. Uchybienie to nie powodowało zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto zarządca drogi akceptował zajęcie, nie poczynił bowiem żadnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego i na skutek wniosków A. Sz. wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego na kolejne okresy. Zarządca akceptował więc zajęcie pasa drogowego przy ul. R. i A. oraz ul. F. i gdyby tylko skarżąca nie uchybiła terminowi złożenia kolejnego wniosku wydałby w tym względzie decyzję pozytywną, potwierdzającą tę akceptację. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że organy nie przeprowadziły w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowania dowodowego. W szczególności nie uwzględniły materiału dowodowego, tj. złożonych przez skarżącą wyjaśnień, że uchybienie terminowi złożenia ponownego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dalszym okresie nie było zamierzone i nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, a jedynie z obiektywnych okoliczności związanych z przeprowadzką firmy. W toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono skarżącej urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego, z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Nadto organ nie zawiadomił skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, przez co naruszył art. 79 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenia wymienionych przepisów skarżąca upatruje w tym, iż zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie uwzględniły wyjaśnień skarżącej, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie było zamierzone i nie wynikało z lekceważenia przepisów prawa, a jedynie z obiektywnych okoliczności związanych z przeprowadzką firmy. Okoliczność ta – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji – nie miała jednak żadnego znaczenia dla oceny zasadności nałożonej kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. Obowiązek nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu uzależnione jest bowiem wyłącznie od stwierdzenia określonego tym przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, a nadto nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej. Zauważyć przy tym należy, iż kwestia zajmowania przez skarżącą pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w okresie od [...] do [...] października 2008 r. nie była kwestionowana, a zatem przeprowadzenie przez organ dowodu z oględzin bez udziału strony stanowiło uchybienie procesowe, lecz trafnie zostało ocenione przez Sąd I instancji jako niemające wpływu na wynik sprawy. Podobnie, jeżeli chodzi o ocenę zarzutu, iż w aktach sprawy administracyjnej brak było map geodezyjnych, skoro brak ten został uzupełniony w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ponadto okoliczność dotycząca zajęcia pasa drogowego wynikała już z poprzedniej decyzji organu zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego w określonym terminie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie "uznanie, że organ stosując w niniejszej sprawie sankcję (...) nie naruszył zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (...)". Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, iż w prawie administracyjnym sankcja odgrywa istotną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonujących do postaw legalistycznych. W wyroku z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01 Trybuna Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że wolności i prawa konstytucyjne gwarantowane nie mogą usprawiedliwiać naruszeń prawa ani zwalniać z odpowiedzialności z tym związanej. Nikt nie może czerpać korzyści z okoliczności naruszenia prawa i dopuszczalnych granic wolności. Podsumowując należy uznać, iż stosowanie kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości określoną w art. 2 Konstytucji RP. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.