IV SAB/Wr 4/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora Państwowej Wyższej Szkoły im. Wieltona w L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. J. z dnia 12 listopada 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, II. zasądza od Rektora Państwowej Wyższej Szkoły im. Wieltona w L. na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100(sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 stycznia 2009r. M. J. złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] w L. w przedmiocie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku zażądał zobowiązania Rektora wskazanej Uczelni do wydania żądanej informacji lub wydania decyzji administracyjnej o nieudostępnieniu informacji. W motywach skargi podniósł, że w dniu 17 listopada 2008r. złożył do Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej /PWSZ/ w L. pisemny wniosek o udostępnienie wszystkich protokołów z posiedzeń senatu i rad wydziałów za okres od IX.2000 do X.2008 roku. W dniu 3 grudnia 2008 roku otrzymał pisemną odpowiedź odmowną podpisaną przez Prorektora ds. Dydaktyki i Studentów dr K. J., informującą, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z powyższym nie ma możliwości udostępnienia mu dokumentów, o które prosi. W dniu 9 grudnia złożył do Rektora PWSZ w L. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze wskazaniem, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Jednocześnie wskazał, że Uczelnia nie przestrzega prawa w zakresie postępowania administracyjnego i w oparciu o art. 107 k.p.a. wniósł o wydanie decyzji administracyjnej. Dnia 29 grudnia 2008 roku otrzymał pisemną odpowiedź od Rektora PWSZ w L., w którym Rektor wyraził stanowisko, iż żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej i tym samym nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Ustosunkowując się do powyższego M. J. stwierdził, że w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,... ", nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rektora PWSZ w L., gdyż uczelnie wyższe, jako inne podmioty, wykonują zadania publiczne. Przepis ten wymienia również, kto w szczególności jest zobowiązany do udostępnienia informacji, a katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym. W rozumieniu wskazanej ustawy również organy uczelni wyższych wykonują zadania władzy publicznej, a ich działalność podlega jej przepisom. Tak uznał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 stycznia 2005 roku, w sprawie o sygn. akt II SAB/GD 66/04 podnosząc w uzasadnieniu, że "organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej. Zgodnie z art. 70 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do nauki, zaś w art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowi się, że zapewnienie równego i powszechnego dostępu do wykształcenia jest zadaniem władz publicznych. Elementem powszechnego systemu kształcenia są publiczne szkoły wyższe. Wynika to z art. 70 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz. U. nr 65 poz. 385 ze zm./, w którym stanowi się, że uczelnie są częścią systemu nauki polskiej i systemu edukacji narodowej /.../". Nie ulega zatem wątpliwości, że państwowe szkoły wyższe, ściślej zaś jej organy, wykonują zadnia publiczne.[...]. Skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania władzy publicznej i wydają w związku z tym akty administracyjne /decyzje/, to nie ulega wątpliwości, że ich działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Wynika to chociażby z takich przepisów tej ustawy, jak art. 1 ust. 1, gdzie stanowi się, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy oraz 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a", gdzie przykładowo wskazano jako informację publiczną treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. " Skarżący podkreślił, że organami wykonującymi zadania władzy publicznej w państwowych uczelniach wyższych są organy kolegialne w postaci senatu i rad wydziałów o czym stanowi art. 60 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Tym samym należy przyjąć, iż protokoły z posiedzeń senatów i rad wydziałów również stanowią informację publiczną i zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają udostępnieniu. Stwierdził ponadto, że z treści art. 62 i art. 68 ustawy o szkolnictwie wyższym wynika, że senat jak i rady wydziału mają kompetencje analogiczne do tych określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zakres ich działania pokrywa się z przykładowym katalogiem informacji publicznej zawartym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w L. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że nawet jeżeli przyjąć, iż PWSZ jako państwowa szkoła wyższa wykonuje zadania publiczne, to z brzmienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, iż wszystkie informacje związane z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne są informacjami publicznymi. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego PWSZ nie jest organem władzy publicznej, zatem organy kolegialne uczelni również nie stanowią organów władzy publicznej. Rozszerzająca interpretacja przepisów ww. ustawy w zakresie stosowanej przez skarżącego analogii funkcjonowania senatu i rad wydziałów do zasad funkcjonowania organów władzy publicznej, jest niedopuszczalna. Żądane przez skarżącego informacje zawarte w protokołach z posiedzeń senatu PWSZ oraz posiedzeń rad wydziałów PWSZ za okres od września 2000 r. do października 2008 r. nie stanowią informacji publicznych oraz nie mieszczą się w katalogu rodzaju informacji publicznych wymienionych w art. 6 wyżej cytowanej ustawy. Informacje te nie są też informacjami o sprawach publicznych, w rozumieniu przywołanego wyżej art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto skarżący wnioskując o wydanie przedmiotowych informacji powołuje jako podstawę swoich żądań art. 18 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, stanowiący, iż: "posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne", a także art. 19 ww. ustawy o brzmieniu: "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady." Stwierdzić należy, iż wyżej cytowane przepisy nie mają zastosowania do żądań skarżącego. Organy kolegialne PWSZ /senat oraz rady wydziałów/ nie stanowią organów kolegialnych władzy publicznej, co jest bezsporne. Ponadto zarzut skarżącego, jakoby PWSZ była zobowiązana do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, również należy uznać za chybiony. Zgodnie z art. 16 ust.1 wyżej cytowanej ustawy "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji." Z powyższego przepisu wynika legitymacja PWSZ do wydania decyzji administracyjnej wyłącznie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z przyczyn przewidzianych przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie zaś, wobec okoliczności podanych wyżej, zgodnie z którymi żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznych, brak jest podstaw do wydania decyzji w tym zakresie. Pełnomocnik dopuszczonego do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich w W. poparł skargę akcentując w szczególności, że pojęcie informacji publicznej należy interpretować w znaczeniu ujętym w art. 61 Konstytucji, zaś żądane przez skarżącego protokoły mają walor dokumentu w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a./, obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. Na wstępie należy podnieść, że w literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-iNexis", Warszawa 2005, str. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu /J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2006, str. 37/. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek /art. 10 u.d.i.p./. Wniosek taki złożył skarżący, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, 'ponieważ wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności /wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197/. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej /art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy/. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Sąd w niniejszym składzie podziela argumentację zawartą w powołanym wcześniej wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2005r., II SAB/Gd 66/04, /ONSAiWSA 2007, nr 1, s. 16/, że skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania władzy publicznej, to ich działalność podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej /podobnie przyjęto w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006r. II SA/Wa 2227/05, zamieszczonym w CBOSA/. Dodać należy, że z regulowanego przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2005r. – Prawo o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 164, poz. 1365 ze zm./ statusu uczelni publicznej jako jednostki utworzonej przez państwo /art. 2 ust. 1 pkt 2/, posiadającej osobowość prawną /art. 12/ oraz funkcjonującej w oparciu o środki finansowe zapewnione przez władze publiczne /art. 15 ust. 1/ wynika, że należy ją zaliczyć do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji protokoły posiedzeń władz kolegialnych uczelni są dokumentami wytworzonymi przez szeroko rozumiane władze publiczne. A zatem jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informacje publiczną w rozumieniu ustawy. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów /akt, materiałów/ będących w posiadaniu tego organu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wniosek skarżącego z dnia 12 listopada 2008r. /wpłynął do organu w dniu 17 listopada 2008r./ powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych /państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna/ oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie żądanych protokołów z posiedzeń rad wydziałów i Senatu Uczelni Rektor, po ustaleniu, rzecz dotyczy informacji publicznej będącej w jego posiadaniu /art. 4 ust. 3 ustawy/ powinien był w pierwszej kolejności zbadać, czy znajdują się w nim informacje niepodlegąjące udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia protokołów lub wydać decyzję odmawiającą do niego dostępu. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną /wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. II OSK 812/05/. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w.w. ustawy.