VII SA/Wa 166/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S.A. w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpoznaniu wniosku A. i H. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę magazynu konserw wraz z placem manewrowym, drogą dojazdową i instalacjami wewnętrznymi przy ul. [...] w G. działki nr [...] , [...] i [...]. Organ I instancji podkreślił, iż przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego ma obowiązek ustalić czy podanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania o pozwolenie na budowę i nie mają też przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, bowiem nie ma przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę ich interesu prawnego. Objęta ich żądaniem decyzja nie dotyczy zainteresowanych bezpośrednio, a nie wykazali oni, aby powodowała ograniczenia lub zniesienia przysługującego im prawa. W wyniku odwołaniu zainteresowanych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] listopada 2008r. [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że czym innym jest badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym badanie prawidłowości decyzji. Badanie legitymacji procesowej dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na datę złożenia wniosku i tu zastosowanie ma art. 28 ust 2 prawa budowlanego. Organ miał obowiązek ustalić na podstawie ksiąg wieczystych, aktów notarialnych lub postanowień sądu, których nieruchomości właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym są wnioskodawcy a następnie ustalić czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak stwierdził dalej organ odwoławczy, materiał sprawy wskazuje, że organ wojewódzki nie zebrał koniecznych dokumentów do oceny obszaru oddziaływania względem nieruchomości zainteresowanych a zatem nie ustalił czy przysługuje im prawo strony i czy na ich wniosek może być wszczęte postępowanie nieważnościowe. Te uchybienia stanowiły podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku art. 157 kpa co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem strony skarżącej analiza przeprowadzona przez organ wojewódzki prowadzi do wniosku, że A. i H. M. nie mają interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym dla decyzji o pozwolenie na budowę. Charakter budowy magazynu konserw jednoznacznie wskazuje, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w obrębie działki inwestora. Działka zainteresowanych jest zlokalizowana w odległości 300metrów od planowanej inwestycji i nie graniczy z inwestycją, zaś w przestrzeni między działkami znajdują się inne działki zabudowane budynkami przemysłowymi. Stąd zainteresowani nie mają interesu prawnego w tym postępowaniu a orzeczenie Wojewody jest prawidłowe. Strona skarżąca podniosła też, że art. 157 § 3 kpa ma zastosowanie również w przypadku, gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności jest niedopuszczalne m. in. wtedy gdy żądanie oparte zostało na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych, a zainteresowani swój wniosek o stwierdzenie nieważności oparli na przesłance nie uczestniczenia w postępowaniu zwyczajnym, a więc przesłance wnowieniowej. Ponadto według strony skarżącej organ odwoławczy miał obowiązek zastosować art. 136 kpa i sam przeprowadzić postępowanie uzupełniające skoro uznał, że działania organu I instancji były niewystarczające. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Kontrolą sądową objęta została decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Art. 138 kpa przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Taka decyzja należy do rodzaju decyzji kasacyjnych i jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest jej wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach niż określone w art. 138 § 2 kpa. Kryterium dopuszczalności wydania takiej decyzji sprowadza się więc tylko do przypadku, gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub wielu dowodów (np. zasięgnięcie opinii, przesłuchanie nawet kilku świadków) mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa wydając decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy stwierdził konieczność ponownego dokonania oceny materiału dowodowego. Przyjmując nawet, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego bądź dowodu, organ odwoławczy miał obowiązek skorzystać z możliwości jakie daje mu art. 136 kpa. Analiza orzeczenia organu I instancji wskazuje, że organ ten odniósł się w swoim orzeczeniu do kwestii interesu prawnego art. 28 kpa w odniesieniu do zainteresowanych małżonków [...] nie tylko w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ale również i/w postępowaniu nieważnościowym, o które osoby te wnosiły. Organ wojewódzki wskazał też, że decyzja o której stwierdzenie nieważności wnosili zainteresowani, nie dotyczy ich bezpośrednio, a zatem winni oni wykazać, że powoduje ona ograniczenia lub zniesienie przysługującego im prawa albo też obciąża obowiązkiem nie znajdującym podstawy w konkretnej normie prawnej. W ocenie sądu rozstrzygnięcie Wojewody [...] oparte o przeprowadzoną analizę materiału dowodowego wykazało w sposób jednoznaczny, że zainteresowani nie mają przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, a to uzasadniło zastosowanie art. 157 § 3 kpa. Dodać tu należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę wykazuje obszar oddziaływania inwestycji zamykający się w granicach działek inwestora. Również podkreślenia wymaga fakt, że zainteresowani wniosek o stwierdzenie nieważności oparli na twierdzeniu nie brania udziału w postępowaniu zwykłym a więc na przesłance stanowiącej ewentualną podstawę dla wznowienia postępowania a więc innego trybu nadzwyczajnego. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że pominięcie przez organ odwoławczy powinności objętej art. 136 kpa przy jednoczesnym zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 kpa stanowiło o naruszeniu tego ostatniego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 oraz 200 powołanej ustawy.