I GSK 714/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. – F. H. "A." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Go 183/09 w sprawie ze skargi T. K. – F. H. "A." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. – F. H. "A." na rzecz Dyrektora Izby Celnej w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r. o sygn. akt I SA/Go 183/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę T. K. F. H. "A." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oraz kwoty podatku od towarów i usług po wznowieniu postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Działająca z upoważnienia skarżącego A. C. C. H. W. S.A. O/S. dokonała w dniu [...] czerwca 2003 r. zgłoszenia celnego do procedury dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym w ramach procedury uproszczonej towaru w postaci odzieży. W dniu [...] lipca 2003 r. na podstawie dokumentu SAD nr [...] dokonano zgłoszenia celnego uzupełniającego. Na podstawie świadectwa pochodzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. i nr [...] z dnia [...] maja 200 r. zadeklarowano stawkę celną konwencyjną 18%. Naczelnik Urzędu Celnego w Ś. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. uznał ww. zgłoszenie celne za nieprawidłowe w zakresie wartości celnej towaru oraz kwoty długu celnego i należnego podatku VAT. Działając zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z § 20a ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz. U. Nr 130, poz. 851 ze zm.) przekazał świadectwo pochodzenia do weryfikacji organowi wystawiającemu ten dokument, w celu sprawdzenia jego autentyczności oraz prawidłowości danych w nim zawartych. Pismem z dnia 6 lutego 2004 r. Wiceprzewodniczący Chińskiej Rady Wspierania Handlu Zagranicznego Wydział Xiamen poinformował, że świadectwa pochodzenia załączone do przedmiotowego zgłoszenia celnego, zostały sfałszowane. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelnik Urzędu Celnego w Ś. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił swoje poprzednie rozstrzygnięcie w części zastosowanej stawki celnej oraz ponownie dokonał określenia kwoty długu celnego i należnego podatku od towarów i usług za sprowadzony towar. Dyrektor Izby Celnej w R., po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. T. K. i A. C. C. H. zaskarżyli wyżej wymienioną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W., który wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt l SA/Go 2260/05, skargi oddalił. Strona złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na dzień rozstrzygania przez organ skarga kasacyjna nie została rozstrzygnięta. W piśmie z dnia 14 września 2007 r. T. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] września 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 2562 pkt 1 Kodeksu celnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w R. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dyrektor Izby Celnej, orzekając ponownie jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu podał, że skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W.. z dnia 14 lutego 2008 r., co wyklucza możliwość wszczęcia przez organy celne postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję podał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym funkcjonują dwie zasady, mające podstawowe i nader istotne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżanych aktów lub czynności znaczenie. Po pierwsze jest to zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, wyrażona w art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Drugą jest natomiast zasada tzw. możliwości orzekania w głąb sprawy, przewidziana w art. 135 p.p.s.a., który określa, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Szczególnego znaczenia w postępowaniu sądowym nabierają przy tym przesłanki nieważności. Te najcięższe z wad zaskarżonych rozstrzygnięć sprawiły, że ustawodawca generalnie przesądził, iż skarga skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego powinna doprowadzić do usunięcia z obiegu prawnego decyzji obarczonych takimi wadami, oczywiście tych decyzji, które mieszczą się w granicach sprawy objętej skargą. Podstawę stanowią przepisy art.145 §1 pkt 2 w związku z art.134 i art.135 P.p.s.a. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności badać z urzędu istnienie w sprawie przesłanek nieważności. Może to robić tylko w ramach związania granicami danej sprawy. Z kolei te granice zostają wyznaczone wniesieniem skargi przez stronę skarżącą na akt wydany w określonej sprawie administracyjnej (lub określoną czynność bądź bezczynność). W odniesieniu do drugiej z wymienionych powyżej zasad należy stwierdzić, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie, przez wydanie orzeczenia, takiego stanu, gdy w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd ma zatem uprawnienia do objęcia zakresem badania sprawy "w głąb" i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie administracyjnej, niezgodnych z prawem. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Sąd I instancji przypomniał, że decyzja z dnia [...] września 2005 r., [...] została poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd oddalił skargę, a wyrok wydany w dniu 14 lutego 2008 r. (I SA/Go 2260/05) został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 56 p.p.s.a. stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu już postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Zupełnie inna jest natomiast sytuacja, gdy skarga jest już wniesiona do sądu administracyjnego, a strona składa do organu administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych w zakresie decyzji ostatecznej, która została wydana "w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga", w rozumieniu art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Omówiony wyżej przepis art. 56 p.p.s.a. nie daje odpowiedzi, czy takie wszczęcie jest dopuszczalne, co można usprawiedliwiać tym, iż jest on adresowany do sądu administracyjnego, a nie do organu. Nie mniej jednak należy w tym zakresie przyjąć pogląd ukształtowany w doktrynie i w orzecznictwie sądowym na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, ale wciąż aktualny, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego musi stanowić przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko organu, że do przypadków powodujących odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zaliczyć trzeba złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, wobec której toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak też nie zawiera innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. T. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy prawnej określonej w art. 120, 121, 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926), polegającą na tym, że Sąd uznał, iż organ celny działając w zgodzie z przepisami prawa dokonały wszelkich czynności procesowych w zakresie weryfikacji świadectwa pochodzenia, nie dokonując jednocześnie analizy Protokołu 4 do Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi, z drugiej strony, sporządzonym w Brukseli 16 grudnia 1991 r. (Dz. U z 1994, Nr 11, poz. 38 ze zm.), z którego to aktu wynika, że organy celne dokonały naruszenia art. 32 tego przepisu, bowiem w art. 32 Protokołu w ust. 1 mówi się, że: "Dodatkowa weryfikacja dowodów pochodzenia jest przeprowadzana wyrywkowo lub wtedy, gdy władze celne kraju importu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności tych dokumentów, statusu pochodzenia sprawdzanych produktów lub wypełnienia innych wymogów tego Protokołu" , natomiast w ust. 2 tego artykułu mówi się o tym, że "w celu realizacji punktu 1 władze celne kraju importu zwracają świadectwo przewozowe EUR. 1 i fakturę, jeśli była przedłożona...", Sąd, nie tylko swoim wyrokiem, uznał, iż organ celny dochował zasad określonych w art. 32 ww. Protokołu, ale również pominął całkowitym milczeniem kwestię zasadności wystosowania przez organ celny wniosku o dokonanie weryfikacji dowodu pochodzenia. Ponadto Sąd nie dokonał również oceny naruszenia przez organ celny ust. 6 art. 32, który stanowi, że "Jeżeli w przypadkach uzasadnionej wątpliwości brak jest odpowiedzi w ciągu dziesięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku o dokonanie sprawdzenia albo jeżeli odpowiedź nie zawiera wystarczających informacji do ustalenia autentyczności weryfikowanych dokumentów lub rzeczywistego pochodzenia produktów, to władze wnioskujące o weryfikację odmawiają, jeśli nie zaistnieją wyjątkowe okoliczności, wszelkich preferencji.", bowiem brak informacji o doręczeniu do organu weryfikującego świadectwa pochodzenia w sposób oczywisty wyklucza możliwość jego weryfikacji, a zatem żadna z przesłanek wymienionych w ust. 6 nie może mieć miejsca i zastosowania. Stan taki spowodował, iż w rzeczywistości Sąd usankcjonował działania organu celnego, który wydał skarżoną decyzję z obrazą wyżej powołanych przepisów prawa. 2. Naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (art. 134 § 1 p.p.s.a.) rozstrzygał wyłącznie w granicach skargi, tym samym dopuścił do tego, iż to błędne postępowanie miało istotny wpływ na nieprawidłowy w istocie wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie (art. 174 pkt. 2). W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zakwestionował pogląd Sądu I instancji, że podniesione w skardze zarzuty skierowane są w rzeczywistości wobec decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zdaniem kasatora, Sąd nieprawidłowo ocenił wady wskazane w zaskarżonej decyzji, bowiem niedopełnienie przez organ norm prawa zawartych w art. 187 § 1 w związku z art. 191 Ordynacji podatkowej stanowi o tym, że spełnione zostają przesłanki z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd naruszył normy prawa materialnego, ponieważ uznał wspomniane czynności za zgodne z prawem i pozostające bez znaczenia dla wydanej decyzji, mimo wyraźnych regulacji prawnych odnoszących się do zasad postępowania w przypadku weryfikacji świadectwa pochodzenia, zawartych w art. 32 Protokołu 4 do Układu Europejskiego. W piśmie procesowym z dnia 28 października 2009 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej powołując się na art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a zarzucił naruszanie prawa materialnego oraz prawa procesowego. Wobec tego w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zostanie przesądzone, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są nieusprawiedliwione. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. jest chybiony. Postanowienie zawarte w przepisie § 1 tego artykułu, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga wniesiona została i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji. Zasada niezwiązana sądu granicami skargi nie oznacza jednocześnie, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżania, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowany przez uprawniony podmiot. Sąd I instancji rozpatrując legalność decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. dnia [...] września 2005 r., nie mógł ponownie oceniać legalności tej decyzji z zachowaniem reguł postępowania zwykłego. Bowiem zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją rozstrzygnięta. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] września 2005 r., którą to decyzją utrzymano w mocy rozstrzygniecie organu I instancji, tj. decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Ś. z dnia [...] kwietnia 2005 r., dotyczącą uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia w części zastosowanej stawki celnej oraz ponownego określenia kwoty długu celnego i należnego podatku od towarów i usług za sprowadzony towar, po wznowieniu postępowania. Decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w R., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ dnia [...] września 2005 r. Ta właśnie decyzja, na skutek skargi strony, stała się przedmiotem kontroli WSA w G. W.. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte w razie zaistnienia przesłanek negatywnych. W takim wypadku organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej wymienia przykładowo dwie przesłanki negatywne, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przesłanek jest więcej. Na jedną z takich przesłanek powołał się Sąd I instancji, a mianowicie, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sadu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach rozpoznania skargi wyznaczonych przez art. 134 p.p.s.a. Bowiem jak wynika ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, decyzja z dnia 26 września 2005 r. została poddana kontroli sadowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W.. wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Go 2260/05 oddalił skargę, a strona wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności wskazać, że strona skierowała je do decyzji z dnia [...] września 2005 r. tj. do sprawy rozpoznanej w typie zwykłym. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. W omawianym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Po drugie wymienione w podstawie skargi kasacyjnej przepisy art. 120, 121,122 Ordynacji podatkowej, należące do katalogu zasad ogólnych postępowania podatkowego, mają charakter przepisów prawa procesowego. Sposób sformułowania zarzutu prawa materialnego prowadzi do wniosku, że strona skarżąca w istocie dąży do podważenia ustaleń faktycznych, ponieważ kwestionuje prawidłowość czynności procesowych organów celnych w zakresie weryfikacji świadectwa pochodzenia. Należy zatem stwierdzić, iż tak przestawiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść pożądanego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.