II GSK 891/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski (spr.) del. WSA Renata Detka Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "H." Spółki z o.o., Spółki komandytowej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2494/08 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. we W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., zaskarżonym skargą kasacyjną, wyrokiem, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej, oddalił skargę. Sąd oparł się na następującym stanie sprawy. H. Sp. z o.o. (zwana dalej również skarżącą) wniosła do Wojewody D. pismem z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianę decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej który to status skarżąca posiadała od 10 marca 1997 r. o rozszerzenie tego statusu, na teren nowego oddziału - Małej Elektrowni Wodnej na rzece Odrze, na stopniu wodnym "Z." (dalej zwana MEW Z.). Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda D. na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92), zwana dalej ustawą, stwierdził utratę przez skarżącą statusu zakładu pracy chronionej z dniem 5 maja 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że od tego dnia w MEW Z. zorganizowane były stanowiska pracy i była świadczona praca bez uzyskania uprzedniej decyzji Państwowej Inspekcji Pracy (PIP), która wymagana jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. Organ podniósł, że decyzja PIP z 13 marca 2007 r. była negatywna, ze względu na to, że pomieszczenia MEW Z. nie odpowiadały przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że od 5 maja 2006 r. zatrudniała w MEW Z. pracowników. Podkreśliła również, że od dnia 25 kwietnia 2007 r. legitymuje się decyzją PIP stwierdzającą, że obiekt i pomieszczenia zlokalizowane w MEW Z. odpowiadają przepisom i zasadom bhp. Minister Pracy i Polityki Socjalnej decyzją z [...] października 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że obiekt i pomieszczenia MEW Z. od dnia faktycznego rozpoczęcia użytkowania obiektu spełniają warunki stawiane zakładom pracy chronionej, tj. od dnia 5 maja 2006 r. Na potwierdzenie tych faktów Minister powołał dokumenty – oświadczenie o rozpoczęciu użytkowania obiektu MEW Z. od dnia 30 grudnia 2005 r., kopię umowy o pracę zawartej w dniu 5 maja 2006 r. oraz decyzję PIP z dnia 25 kwietnia 2007 r. Minister podniósł, że dostosowanie obiektu do wymogów bhp stwierdziła dopiero decyzja PIP z 25 kwietnia 2007 r. Organ nie dał wary wyjaśnieniom, że osoby przebywające na terenie obiektu MEW Z. uczestniczyły jedynie w szkoleniu, a nie świadczyły pracy na rzecz skarżącej. Przeczy temu przede wszystkim zawarta umowa z jednym z niepełnosprawnych pracowników, z której jednoznacznie wynika, że został on wyznaczony do obsługi MEW Z. Bez znaczenie w tym przypadku było w ocenie organu, czy pracownik ten przebywał w pomieszczeniach jedynie w celu szkoleniowym, czy też w celu świadczenia pracy, gdyż było to miejsce świadczenia przez niego pracy, wpisane w umowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę H. Sp. z o.o. na powyższą decyzję stwierdził, że stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy status zakładu pracy chronionej pracodawca uzyskuje w drodze decyzji odpowiedniego wojewody spełniając warunki określone w art. 28 i art. 29 ustawy. Utrata przyznanego statusu następuje na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy, w razie niespełnienia warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1- 3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2 ustawy. Decyzja o cofnięciu takiego statusu, w przypadku potwierdzenia wystąpienia niespełnienia jakiejkolwiek przesłanki jest obligatoryjna. W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły niedopełnienie przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, tj. nieprzystosowanie pomieszczeń użytkowanych przez zakład pracy chronionej do wymogów bhp. O tym czy pomieszczenia są przystosowane do tych wymogów decyduje PIP, czemu daje wyraz w decyzji, która może być jedynym dowodem potwierdzającym tą okoliczność. Pracodawca chcący prowadzić zakład pracy chronionej, powinien najpóźniej w dacie uruchomienia zakładu pracy, rozumianej jako dzień podjęcia pracy przez pracowników uzyskać pozytywną opinię PIP w zakresie zgodności przystosowania pomieszczeń do warunków bhp. Skarżąca nie posiadając niezbędnej opinii PIP zatrudniła od 5 maja 2006 r. pracownika niepełnosprawnego, a niedługo potem trzech kolejnych, czym naruszyła art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy. Fakt wykonywania pracy podczas przeprowadzonej kontroli potwierdziło wyjaśnienie zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z 16 października 2007 r., w którym wskazane jest, iż pracownicy znajdowali się na terenie MEW w dniach 8 i 13 lutego 2007 r. na stanowiskach pracy w ubraniach roboczych udostępnionych przez pracodawcę. Brak jest w dokumentach potwierdzenia faktu, na który powoływała się skarżąca, iż na terenie MEW Z. było prowadzone szkolenie przez zewnętrzną firmę M., brak jest potwierdzenia o obecności osób z tej firmy. Sąd podkreślił, że skarżąca nie tylko nie posiadała wymaganej opinii podczas zatrudniania w MEW Z. pracowników, ale również otrzymała negatywną opinię co do warunków bhp w dniu 13 marca 2007 r. Pozytywna opinia została przez PIP wydana dopiero w dniu 25 kwietnia 2007 r., jednakże uzyskanie opinii pozytywnej blisko rok po uruchomieniu zakładu nie może, w ocenie Sądu I instancji sanować stanu sprzecznego z prawem. W skardze kasacyjnej H. Sp. z o.o. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że wyrażenie stanowiska przez PIP co do uwzględnienia w obiekcie przepisów bhp, potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz wymogów dostępności do nich zostaje spełnione wyłącznie poprzez wydanie formalnej decyzji, 2. art. 30 ust. 3 ustawy, poprzez przyjęcie, że skarżąca w dacie 5 maja 2006 r. nie spełniała ustawowych warunków wymaganych dla utrzymania statusu zakładu pracy chronionej w zakresie bhp, przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz wymogów dostępności do nich przewidzianych dla osób niepełnosprawnych. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracyjnych zawierało błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie zapewnienia w obiekcie MEW Z. warunków bhp oraz zabezpieczenia potrzeb osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż sekwencja zdarzeń związanych z przekazywaniem obiektu do użytkowania wskazuje, że w stanie faktycznym sprawy nie można mówić o naruszeniu zasad bhp. Obiekt został przekazany do użytkowania zgodnie z oceną PIP, wyrażoną w stanowisku z 27 grudnia 2005 r. i z 25 września 2005 r. W tym też stanowisku PIP oceniło MEW Z. pod kątem spełnienia wymagań ustawowych, określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie kasatora PIP w protokole kontroli z dnia 25 września 2005 r. zaświadcza o dostosowaniu warunków pracy do potrzeb zatrudnionych w MEW Z. osób niepełnosprawnych. Skarżąca zatem w żadnym momencie swojej działalności nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy w znaczeniu merytorycznym. Sąd I instancji zdaniem kasatora zbyt formalnie odczytał przepisy ustawy, w szczególności art. 28 ust. 1 pkt 2. Z przepisu tego nie wynika obowiązek legitymowania się przez pracodawcę formalną decyzją PIP w dniu zatrudnienia pierwszego niepełnosprawnego pracownika. Okoliczności spełniania wymogów bhp i przystosowania zakładu pracy do zatrudnienia osób niepełnosprawnych powinny być stwierdzone przez PIP, lecz może to nastąpić w innej formie niż decyzja. Sąd pominął w swoich rozważaniach, kwestie badania środowiska pracy MEW Z. przez PIP, i zaakceptował stanowisko Ministra Pracy o utracie statusu zakładu pracy chronionej w sytuacji, gdy zarówno Minister jak i Wojewoda D. nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, że obiekt MEW Z. nie spełniał na dzień 5 maja 2006 r. warunków wymaganych przez art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kasator w konkluzji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że organy odczytały schematycznie treść zastosowanych w sprawie przepisów, a WSA takie stanowisko zaaprobował, nie biorąc pod uwagę, że pomimo braku formalnej decyzji PIP, skarżąca wywiązała się z obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym wymaganych warunków pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. I. Skarżąca spółka na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dni 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r. nr 14, poz.92), skutkujących utratę statusu zakładu pracy chronionej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wskazanych zarzutów, szczegółowo opisanych w skardze kasacyjnej, z następujących względów: Przepis art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej nakłada na pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej obowiązek dostosowania użytkowanych przez zakład pracy obiektów i pomieszczeń, tak by odpowiadały one przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, a w przypadku zatrudniania w nich osób niepełnosprawnych - uwzględniały potrzeby tych osób w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniały wymagania dostępności do nich. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 i ustawy o rehabilitacji zawodowej stanowi, że okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, stwierdza na wniosek pracodawcy Państwowa Inspekcja Pracy, z wyjątkiem tych, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b) tego przepisu w stosunku do osób zatrudnionych w dozorze i ochronie mienia. W świetle treści cytowanych przepisów, a w szczególności brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy, iż Państwowa Inspekcja Pracy (PIP) "stwierdza" przystosowanie stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełnienie dostępności do nich (art. 28 ust. 1 pkt 2), przesłanka ta oznacza, że ustawowy wymóg dochowania określonym wyżej warunkom następuje poprzez władcze działanie prawne organu administracji i skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, wymaga szczególnej formy aktu zewnętrznego, tj. decyzji administracyjnej. W tej mierze rozważań Naczelny Sąd Administracyjny odwołuje się do stanowiska doktryny wyrażonego w literaturze przedmiotu (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, W-wa 2009, s.379-384), także motywów uzasadnienia uchwały Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 5.2. 1988 r. III AZP 1/88 (OSPiKA 1989, Nr 3, poz. 59), które podziela. Mając powyższe na uwadze, brak jest usprawiedliwionych podstaw prawnych do postawienia Sądowi I instancji zarzutu "zbyt formalnego" odczytania przepisów ustawy, a w szczególności, że w analizowanym zakresie o dochowaniu normatywnie określonych warunków decyduje Państwowa Inspekcja Pracy, zaś aktem administracyjnym ten stan potwierdzającym jest wydana przez organ decyzja administracyjna. Zważywszy na cel jakiemu ma służyć w tej formie przedmiotowa ocena PIP, stanowisko Sądu, iż co do warunków pozytywna decyzja tego organu winna być wydana najpóźniej w dacie uruchomienia zakładu pracy przez podjęcie w nim pracy przez zatrudnionych pracowników – osób niepełnosprawnych, zasługuje na pełną aprobatę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę Sądu I instancji, iż skarżąca spółka, nie posiadając decyzji PIP stwierdzającej, że zakład pracy MEW Z. spełnia warunki bhp, zatrudniając od dnia 5 maja 206 r. pracownika niepełnosprawnego, a niedługo potem następnych trzech pracowników, naruszyła określone art. 28 ust. 1 pkt 2 lit. a warunki, skutkujących wydaniem decyzji Wojewody D. o stwierdzeniu utraty statusu zakładu pracy chronionej. W powyżej, niewadliwie pod względem procesowym określonym stanie faktycznym i prawnym w decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 30 ust. cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., w szczególności poprzez przyjęcie przez organy i sąd administracyjny, iż wyrażenie stanowiska przez PIP w aspekcie uwzględnienia w obiekcie przepisów bhp, potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz wymogów dostępności do nich - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym, niespełnienie w dacie 5 maja 2006 r. ustawowych warunków wymaganych dla utrzymania statusu zakładu pracy chronionej w wyżej wymienionym zakresie, stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej, nakłada na wojewodę obowiązek podęcia decyzji stwierdzającej utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków (o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2 b)) z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. II. Skarżąca Spółka na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które – jej zdaniem – mogło mieć wpływ na wynik sprawy - w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7, 77, i 80 k.p,a., tj. oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca – jej zdaniem - wykazała, iż postępowanie organów administracyjnych zawierało błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie zapewnienia w obiekcie MEW Z. warunków bhp oraz zabezpieczenia potrzeb osób niepełnosprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów procesowych są nieusprawiedliwione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor bliżej nie uzasadnił w czym należy upatrywać naruszenie prawa procesowego. Wydaje się, że zarzuty te są ściśle uwarunkowane wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną przez skarżącą Spółkę. Sąd I instancji, oceniając zaś prawidłowość zastosowanych norm prawa materialnego, nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę w pełni podziela. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.