VI SA/Wa 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] (znak: [...]) odmawiającej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 5 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Prezydent W. zezwolił spółce S. na zajęcie odcinka pasa drogowego ( drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, w okresie od dnia 10 maja 2006 r. do dnia 4 lipca 2007 r. W dniu 23 maja 2007 r. S. Sp. z o. o., zwana dalej skarżącą, złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich wniosek o przedłużenie do dnia 31 grudnia 2008 r. zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w celu umieszczenia w nim takiego samego nośnika reklamowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent [...], na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej u.d.p., odmówił skarżącej wydania przedmiotowego zezwolenia w okresie od dnia 5 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. W dniu 13 sierpnia 2008 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że podstawą prawną decyzji powinien być art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie powołany art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., który odnosi się do obiektów, które nie znajdują się jeszcze w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu powyższego odwołania wspomnianą na wstępie uzasadnienia decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że materialnoprawną podstawą decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego jest art. 39 ust. 1 pkt 1u.d.p., zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (a za takie uznaje się nośniki reklamowe) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, wydawane w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z powyższym, SKO w W. uznało za chybiony zarzut odwołującej się, że wadliwie określono podstawy prawne zaskarżonej decyzji. Organ wywiódł, że ratio legis art. 38 u.d.p przepisu sprowadza się do zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania do stanów faktycznych obejmujących umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego, jako że tego typu obiekty budowlane są umieszczane w pasie drogowym na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Organ odwoławczy podał, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji organ przeprowadzał pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Rozstrzygając o prawidłowości decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, stosownie do art. 77 k.p.a., zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia wniosku strony. W skład wspomnianego materiału dowodowego wchodziły wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowana przez mgr inż. L. K.. Wspomniany materiał został zindywidualizowany i skonkretyzowany poprzez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawartą w złożonym wniosku strony. Zdaniem organu odwoławczego, wskazanej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ I instancji w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści właściwego rozstrzygnięcia, tj. uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżąca nie wykazała, iż dalsze umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz nie wykazała, iż nośnik reklamowy nie ma żadnego wpływu na zachowanie użytkowników drogi, nie powodując zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, organ I instancji słusznie odmówił wydania zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego P. G., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W skardze ponowiono argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego w szczególności dotyczące podstawy materialnoprawnej decyzji. Skarżąca nie podzieliła zdania organu odwoławczego, który przyjął, że nie każde wydanie decyzji o likwidacji reklamy musi opierać się na środkach dowodowych w postaci oględzin i opinii. Zdaniem skarżącej taka postawa prowadzi do nieuzasadnionego uproszczenia procedury administracyjnej, której konsekwencją jest brak rozważenia wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie, a tym samym brak indywidualizacji sprawy. W efekcie zaniechania przeprowadzania postępowania wyjaśniającego dochodzi do wydawania mechanicznych i masowych decyzji, do których skarżąca zaliczyła także decyzję wydaną w przedmiotowej sprawie. A to oznacza, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, lecz realizuje politykę władz miasta. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Jeszcze raz podkreślono, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w wyniku, którego ustalono, iż nośnik reklamowy skarżącej, którego dotyczył wniosek stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama, której dotyczył wniosek miała być posadowiona w miejscu, w którym jak wynika z badań natężenia ruchu, opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. – natężenie ruchu kołowego w porannym szczycie wynosi 2080 pojazdów na godzinę, w szczycie popołudniowym 2510 pojazdów na godzinę. Tymczasem z opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...], opracowanej przez mgr inż. L. K. wynika, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu stanowi reklama posadowiona w pasie drogowym w obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów w porannym lub popołudniowym szczycie wynosi 1400 pojazdów na godzinę. W ocenie organu reklama nie tylko może rozpraszać uwagę kierowców i pieszych, ale jest również położona w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi również "szczególnie uzasadniony przypadek", który mógłby uzasadniać ryzyko posadowienia reklamy w miejscu bezpośrednio zagrażającym bezpieczeństwu uczestników ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd podziela argumentację organu, iż w zaistniałym stanie faktycznym podstawą prawną odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest art. 39 ust. 1 u.d.p. a nie art. 38 ust 1. Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu jedynie wykładni językowej jako wykładni interpretacyjnej. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p., stwierdzić należy, iż przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Niezależnie od powyższego zaskarżoną decyzję należało uchylić z powodu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie naruszono art. 15 k.p.a. formułujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jak wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone ponownym postępowaniem w pełnym zakresie tylko bowiem w ten sposób można osiągnąć cel, dla którego postępowanie jest prowadzone ( wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2000 r. V SA 359/00, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 r. teza 3, II SA 1599/00, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1313/98 ). Zgodnie z poglądem ugruntowanym w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie jedynie kontrola decyzji organu pierwszej instancji, czy też rozpatrzenie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (Adamiak, w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, 3. wyd. Warszawa 2001 r., Art.138 Nb 1, oraz wyrok NSA z dnia 9 października 1992 r., V S.A. 137/92; opubl. ONSA z. 1/1992, poz. 22). Organ odwoławczy jest zobowiązany zatem do ponownego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a w razie konieczności do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a), co w efekcie ma doprowadzić do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, które wyeliminuje ewentualne wady decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Podkreśla się, że tak ukształtowany zakres postępowania odwoławczego jest wyrazem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. zgodnie z którą obywatel ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jego sprawy przez kompetentny organ władzy państwowej (Adamiak, w: Adamiak/Borkowski, Kpa Komentarz, 3. wyd. Warszawa 2001 r., Art.15 Nb 1). Skutkiem złożenia przez stronę odwołania jest zatem zainicjowanie administracyjnego toku instancji, w ramach którego następuje przekazanie kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z organu I instancji na organ II instancji. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. w sposób rażący uchybiło wzmiankowanej zasadzie, gdyż z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika jednoznacznie, iż organ odwoławczy zamiast rozpoznać sprawę od nowa przeprowadził jedynie kontrolę decyzji organu pierwszej instancji. Sformułowania zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. takie jak: "metodzie zbierania materiału dowodowego (przez organ I instancji) trudno zarzucić istotne wady", "organ I instancji w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści właściwego rozstrzygnięcia, tj. uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]", "organ I instancji słusznie odmówił wydania zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p." nie pozostawiają, w ocenie Sądu, żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy nie przeprowadził merytorycznie postępowania, nie dokonał ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji nie można zatem uznać, że doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony. Należy przy tym nadmienić, że próbę wyjaśnienia zasadności zajętego stanowiska, organ odwoławczy podjął w odpowiedzi na skargę ( str. 2 pisma z dnia 2 marca 2009 r.). Podjęta próba nie może jednak sanować wzmiankowanego naruszenia, gdyż sąd administracyjny kontroluje decyzję a nie pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji o treści, które powinno zawierać jej uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi bowiem wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu, to –pomimo późniejszych wyjaśnień – decyzja taka jest wadliwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 6 marca 1984 r, opubl. ONSA 1984/1/24; z dnia 27 kwietnia 1992 r. opubl. ONSA 1992/2,/45; z dnia 13 grudnia 1995 r. opubl. "Glosa"1996/8 str.30) Mając na uwadze powyższe zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W toku ponownego postępowania administracyjnego organ odwoławczy rozpozna sprawę uwzględniając niniejszą ocenę prawną. W szczególności rozpatrzy sprawę zgodnie z wymogami art. 15 k.p.a., z poszanowaniem pozostałych zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz uzasadni decyzję zgodnie z wymogami art. 107§3 k.p.a. O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. natomiast o kosztach postępowania obejmujących wpis i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.