II SA/Łd 214/09

Dnia 6 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. z dnia [...] Nr [...] w części rozstrzygającej o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz A. S. kwotę złotych 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem kosztów postępowania. LS W dniu 7 maja 2007 roku A.S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w A. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007. We wniosku strona zadeklarowała następujące grupy upraw: - JPO (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej) - na działkach rolnych o łącznej powierzchni 3,40 ha, - UPO (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej) - na działce rolnej o powierzchni 7,93 ha, - PZ (ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych) - na działkach rolnych o łączne powierzchni 8,00 ha. W dniu 22 listopada 2007 roku A.S. stawił się na wezwanie i złożył formularz korekt wniosku, a także oświadczenie, w którym wskazał, że w okresie referencyjnym nie był posiadaczem zwierząt. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2008 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. przyznał jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz płatność uzupełniającą (UPO) do zadeklarowanej powierzchni. Organ I instancji odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) z uwagi na brak zarejestrowanych na wnioskodawcę w okresie referencyjnym zwierząt. Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji kwestionując odmowę przyznania mu płatności zwierzęcej. Wskazał, iż jego gospodarstwo jest nastawione na produkcję mleka i udział użytków zielonych i traw stanowi w strukturze gospodarstwa ponad 50% areału, a nieprzyznanie płatności zwierzęcej znacznie obniża dochody, Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie czy wnioskodawca był w okresie referencyjnym tj. od dnia 1 kwietnia 2005 roku do dnia 31 marca 2006 roku posiadaczem zwierząt (bydło, owce, kozy, konie), które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. z 2007 r. Nr 46 poz. 309) liczbę zwierząt ustala się na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich prowadzonym w systemie informatycznym ARiMR, organ I instancji ustalił, że A.S. nie był w okresie referencyjnym posiadaczem zwierząt. W dniu 10 lutego 2009 roku A.S. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W treści skargi A.S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w związku z § 4 rozporządzenia, poprzez błędną ich interpretację; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Uzasadniając zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego A.S. podniósł, że organy administracji nie wzięły pod uwagę skutków prawnych umowy darowizny gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił, że gospodarstwo będące przedmiotem wniosku przejął w dniu 31 lipca 2006 roku na mocy zawartej z rodzicami umowy darowizny. Podkreślił, że gospodarstwo to przejął wraz z wchodzącymi w jego skład zwierzętami. Zdaniem skarżącego, w przypadku zawarcia umowy darowizny mamy do czynienia z następstwem prawny, które przejawia się przejściem na obdarowanego wszelkich praw związanych z przedmiotem darowizny, stąd prawo do uzyskania płatności zwierzęcej następca prawny nabywa wraz z darowanym mu gospodarstwem rolnym. Według skarżącego należy zatem przyjąć fikcję prawną, że w tzw. okresie referencyjnym był posiadaczem zwierząt i tym samym jest uprawniony do uzyskania płatności zwierzęcej w oparciu o liczbę zwierząt z tego okresu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu, bez znaczenia pozostaje okoliczność przejęcia gospodarstwa rolnego w drodze umowy darowizny. Warunki przejęcia płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego zostały uregulowane odrębnie w art. 21 ust. 1 ustawy, który w niniejszym postępowaniu nie znajdzie zastosowania. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy zmodyfikował tenże przepis, wyłączając tym samym jego zastosowanie i wskazując, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrów organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, natomiast A.S. nie zgłosił w toku postępowania stosownego żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne w stopniu, skutkującym koniecznością uchylenia aktów kontrolowanych (art. 145, 134 §1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Skarga jest częściowo uzasadniona. A.S. zaskarżył decyzję rozstrzygającą o trzech rodzajach płatności – JPO, UPO i o płatności zwierzęcej, przy czym zarzuty jego skierowane są do tej części decyzji, którą odmówiono mu przyznania płatności zwierzęcej. Spór sprowadza się do zagadnienia spełnienia przez skarżącego przesłanek uprawniających do tego rodzaju płatności. Jak wskazał organ odwoławczy, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, zwana dalej płatnością zwierzęcą jest nową formą płatności. Wprowadza ją ustawa z dnia 26 stycznia2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 roku Nr 170, poz.2051). Ustawa została zmieniona ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z dnia 14 marca 2008 r.). Na mocy regulacji zawartej w art. 4 ustawy zmieniającej, do postępowań wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to tyle, iż stosujemy przepisy ustawy o płatnościach w brzmieniu pierwotnym Wątpliwości powstają jednak na poziomie przepisów wykonawczych do ustawy. Szczegółowe przesłanki i tryb przyznania płatności zwierzęcej określono w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 13 marca 2007 roku. Skarżący złożył wniosek w dniu 7 maja 2007 roku, a więc w dacie obowiązywania powołanego rozporządzenia. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...], zaś organu II instancji w dniu [...], zatem obydwa rozstrzygnięcia wydano, gdy powyższe rozporządzenie zostało uchylone na mocy §16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2008 nr 44, poz. 265, zm. Dz.U. 08, 157, poz.987). Wydaje się jednak, iż w związku z uregulowaniem art. 4 ustawy zmieniającej organy trafnie zastosowały "stare" rozporządzenie, skoro do dotychczasowych rozwiązań odsyła ustawa zmieniająca, a w dacie jej uchwalenia obowiązywało rozporządzenie z 2007 roku. Można się zastanawiać nad trafnością regulacji § 16 nowego rozporządzenia (uchylającego bezwarunkowo poprzednie rozporządzenie) i jego zgodnością z art. 4 ustawy zmieniającej, ale niewątpliwie należy przyznać pierwszeństwo regulacji ustawowej. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 15.03.2007r. nr 46 poz.309 ze zm.) przewiduje przyznanie płatności zwierzęcej w trzech odrębnych sytuacjach, czego zdaje się nie dostrzegać organ. Pierwsza grupa to rolnicy, którzy posiadali w okresie referencyjnym - od 1.04.2005r. do dnia 31.03.2006r. - określone zwierzęta, które w tym czasie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych. Rolnicy ci jednocześnie byli beneficjentami dopłat, przyznanych im na podstawie wniosku złożonego w 2006 roku. Zasady przyznania płatności tej grupie określone zostały w § 4 rozporządzenia. Druga grupa rolników to ci, którzy zwierząt nie posiadali w okresie referencyjnym. Zgodnie z § 5 ust.1 w przypadku, gdy rolnik nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych, płatność zwierzęca przysługuje mu, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Przepis §5 precyzuje też kolejne warunki przyznania płatności zwierzęcej tej grupie. Przy tym regulacja ta nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.2)) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, czyli sytuacji, gdy do zmiany posiadania gospodarstwa i inwentarza doszło w czasie między złożeniem wniosku a doręczeniem decyzji. Trzecia grupa rolników to właśnie rolnicy, którzy stali się posiadaczami zwierząt i gospodarstwa w wyniku spadkobrania lub przekazania po złożeniu wniosku przez spadkodawcę bądź przekazującego a przed doręczeniem decyzji. Zgodnie z §6. rozporządzenia przyznanie płatności nie jest zależne od posiadania zwierząt przez przejmującego. Z powyższego wynika, że są trzy odrębne grupy uprawnionych do płatności i zwierzęcej: - ci, którzy posiadali zwierzęta w najwcześniejszym okresie, tzw, referencyjnym kwiecień 2005 i marzec 2006 i którzy wcześniej już występowali z wnioskiem o inne płatności (§4), - ci, którzy, nie występując wcześniej z wnioskiem o dopłaty byli posiadaczami zwierząt w okresie od września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku (§5) - oraz ci, którzy weszli w posiadanie gospodarstwa i inwentarza między złożeniem wniosku przez poprzednika a doręczeniem im decyzji (§6). Tak więc przesłanki nabycia uprawnień do płatności zwierzęcej ustalono w zależności od tego, kiedy rolnik stał się posiadaczem i gospodarstwa, i zwierząt. Przepisy rozporządzenia, jak i ustawy, na odstawie której je wydano nie pozwalają natomiast na wniosek, iż prawo do świadczeń jest ekspektatywą, która przechodzi na nabywcę gospodarstwa. Jednocześnie treść powyższej regulacji wskazuje na nietrafność poglądu, że do płatności zwierzęcej uprawnieni są jedynie rolnicy, którzy posiadali zwierzęta wpisane do rejestru zwierząt gospodarskich w tzw. okresie referencyjnym, czyli od kwietnia 2005 do marca 2006.. Nietrafny jest też pogląd, iż przepisy art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.2)) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej regulują wszystkie dopuszczalne przypadki następstwa prawnego na gruncie regulacji dopłat bezpośrednich oraz że poza wskazanymi w tych przepisach osobami (spadkobiercy lub osoby, które otrzymały gospodarstwo po złożeniu wniosku przez poprzednika a przed wydaniem decyzji) nikt inny nie jest uprawniony do ubiegania się o płatność, w tym płatność zwierzęcą. Powołane przepisy dwóch ustaw regulują pewien szczegółowy stan, gdy dojdzie do zmiany właściciela gospodarstwa czy to w drodze przekazania, czy to w drodze spadkobrania w czasie toczącego się postępowania z wniosku o przyznania płatności złożonego przez spadkodawcę lub przekazującego. Z uwagi na ową szczególną, wycinkową materię niezasadnym byłoby traktowanie powołanych przepisów ustawowych jako ustanawiających generalne i jedyne dopuszczalne przypadki następstwa prawnego generalnie w czasie obowiązywania przepisów o dopłatach. Przedstawiona wyżej interpretacja przepisów rozporządzenia zwalnia sąd ze szczegółowego odniesienia się doza wartego w skardze uzasadnienia zarzutu naruszenia §4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 13 marca 2007 roku. Na marginesie jedynie warto zauważyć, iż organ nie kwestionował w żadnym fragmencie motywów decyzji, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego, nie zakwestionował również, iż jest on posiadaczem zwierząt, ustalając jedynie, że nie był nim w okresie referencyjnym. Głębsze rozważania poświęcone definicji gospodarstwa rolnego, w szczególności, czy obejmuje ono również inwentarz należy uznać za bezprzedmiotowe wobec przyjęcia, iż rozporządzenie reguluje wyczerpująco przyznanie płatności zwierzęcej. Świadczenie to, jak wszystkie świadczenia w ramach wsparcia bezpośredniego bez wątpienia ma charakter świadczenia publicznoprawnego, jego przyznawanie odbywa się w trybie publicznoprawnym, jego wykorzystanie podane jest kontroli organów administracji, brak podstaw do stosowania tu zasad prawa cywilnego. Nie znajdą tu zastosowania rozważania o istocie umowy darowizny i związanej z nią ekspektatywie praw majątkowych. Jego przyznanie można wiązać tylko z przesłankami zawartymi w cytowanych wyżej przepisach ustaw i rozporządzenia Ministra Rolnictwa. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, ze bez wątpienia skarżący nie należy ani do pierwszej ani do trzeciej grupy uprawnionych, wymienionych we wcześniejszej części rozważań. Nie występował on bowiem w 2006 roku o przyznanie płatności, nie był wówczas jeszcze posiadaczem zwierząt, nie występował też z wnioskiem jego ojciec, będąc właścicielem gospodarstwa.. Organ ustalił, że skarżący nie spełnia przesłanek wskazanych w §4 , zatem nie należy do pierwszej z grup uprawnionych. Zasadnie ustalił również, iż skarżącego nie dotyczy też regulacja §6 rozporządzenia, nie należy on do trzeciej z wymienionych wyżej grup, gdyż nie doszło do przekazania gospodarstwa w okresie między złożeniem wniosku przez jego ojca a wydaniem decyzji, jego ojciec bowiem wniosku o dopłaty nie składał. Umknęło natomiast uwadze zarówno organu I jak i II instancji uregulowanie §5 rozporządzenia , co spowodowało, że organ w ogóle nie poczynił ustaleń co przesłanek określonych w tym przepisie. Tymczasem wydaje się bezspornym, że jest to pierwszy wniosek skarżącego, skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego od 31 lipca 2006 roku, . Skarżący twierdzi również, że z przejęciem gospodarstwa stał się również posiadaczem zwierząt, co oznaczałoby, iż posiadał je w okresie wskazanym w § 15, czyli między 15 września 2006 roku (wniosek został złożony w 2007 roku) a 14 marca 2007 roku. Wydaje się również niespornym, że w tym właśnie okresie zwierzęta były wpisane w rejestrze zwierząt gospodarskich. Organ tego wprawdzie nie ustalił, nie ustalił także, czy zwierzęta były wpisane przez ojca, czy już przez skarżącego. Istotnym jest jednak w ocenie sądu, by zwierzęta w czasie wymaganym przepisami rozporządzenia były wpisane w rejestrze, natomiast fakt, iż wpisu dokonał ojciec, czyli poprzedni właściciel gospodarstwa nie ma znaczenia rozstrzygającego. Przepis bowiem wprost nie wymaga, by zwierzęta były wpisane przez wnioskodawcę., ten wymóg odnosząc jedynie do sytuacji, gdy w okresie referencyjnym, czy określonym w § 5 zostaje dopiero złożono wniosek o rejestrację zwierząt. Tak więc zweryfikowanie twierdzeń skarżącego pozwoliłoby na przesądzenie, czy nabył on uprawnienie do płatności zwierzęcej w trybie § 5 rozporządzenia. Na marginesie tylko wypada zauważyć, że unormowania zawarte w §§ 4, 5, 6 rozporządzenia zostały powtórzone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2008 nr 44, poz. 265, zm. Dz.U. 08, 157, poz.987). Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, choć w uzasadnieniu zarzutu nie wskazano na przepisy rozporządzenia, których niezastosowanie doprowadziło do wydania wadliwych decyzji. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 §3 k.p.a. także w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego. Stosownie do powołanego przepisu art. 107 §3 k.p.a. organ w uzasadnieniu decyzji organ ustala fakty istotne dla rozstrzygnięcia, dowody, będące podstawą tych ustaleń, przyczyny, dla których innym dowodom odmówił mocy dowodowej lub wiarygodności. W całym uzasadnieniu brak ustaleń co do tego, od kiedy skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego, formy przejęcia, liczby zwierząt, daty od kiedy stał się ich posiadaczem. Nie jest wystarczające ustalenie, ze skarżący nie posiadał ich w okresie referencyjnym. Tylko pośrednio ten brak da się wytłumaczyć jako konsekwencję naruszenia prawa materialnego i tym spowodowane niewyjaśnienie tych faktów, które stanowią przesłankę przyznania płatności zwierzęcej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ustali, kiedy skarżący stał się właścicielem gospodarstwa rolnego i zwierząt, kiedy zwierzęta te były wpisane do rejestru zwierząt gospodarskich a także czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki uprawniające w 2007 roku do płatności zwierzęcej. Reasumując, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części rozstrzygającej o płatności zwierzęcej dotknięte są wadą naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 13 marca 2007 roku. Wadliwa wykładnia doprowadziła również do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu i instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c". w zw. z art. 135 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarżący nie podniósł bowiem żadnych zarzutów co do rozstrzygnięć o jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. O kosztach orzeczono na mocy art.. 200 p.p.s.a. T.G.