II SA/Łd 246/09

Dnia 6 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS II SA/Łd 246/09 UZASADNIENIE Burmistrz P. pismem z dnia 17 listopada 2008 roku zawiadomił P.M. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia na rzecz Gminy i Miasta P. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o pow. 0,1706 ha położonej w P. przy ul. A., w obrębie nr 23, nr działki 18/44, w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia tej nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decyzją z dnia [...] Burmistrz P. ustalił opłatę adiacencką w kwocie 3.207,00 zł i zobowiązał P.M. do jej wniesienia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że w wyniku zrealizowania przez Gminę i Miasto P. inwestycji pod nazwą "Budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej i sieci wodociągowej na osiedlu A. w P.", stworzone zostały warunki do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nieruchomości położonych na tym osiedlu, w tym również nieruchomości oznaczonej jako działka nr 18/44. Wysokość wskazanej w decyzji opłaty została ustalona w oparciu o operat szacunkowy oraz stawkę wskazaną w uchwale Rady Miejskiej w P. w sprawie określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z dnia 2 marca 2007 r. Od tej decyzji odwołanie wniósł P.M. Podniósł, że na dzień ustalenia opłaty, nie był już właścicielem przedmiotowej działki, gdyż sprzedał ją w dniu 3 października 2008 r. Jego zdaniem, opłatę adiacencką ponosi osoba, która nabyła od niego przedmiotową działkę. Odwołujący powołał się przy tym na przepis art. 348 kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do spełnienia w stanie faktycznym sprawy wszystkich przesłanek nałożenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do kwestii zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości organ wyjaśnił, że na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. na dzień 28 września 2007 r., jej właścicielem był zbywca – P.M.. Zmiana właściciela nieruchomości miała miejsce dopiero w dniu 3 października 2008 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2001 r. (sygn. akt: II SA/Po 336/00, ONSA 2002, nr 3, poz. 118) organ wskazał, że opłata adiacencka jest obciążeniem o charakterze osobistym, spoczywającym na właścicielu nieruchomości, powstałym w chwili gdy wybudowano urządzenie. W tym momencie właśnie powstaje obowiązek współuczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, którego konkretyzacja nastąpić może w formie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Publiczne prawa i obowiązki pozostają trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione. W zasadzie są nieprzenoszalne i gasną razem ze śmiercią i nie ma co do nich następstwa prawnego. Zmiana osoby pociąga za sobą zmianę stosunku administracyjnoprawnego. W ocenie organu, za takim stanowiskiem przemawia jeszcze dodatkowo okoliczność, że obowiązek uiszczenia opłaty związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. Warunkiem powstania obowiązku zatem jest uzyskanie przez zobowiązany podmiot korzyści w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Korzyść taką uzyskuje osoba, która była właścicielem nieruchomości w okresie, gdy wybudowano urządzenie. Umowa sprzedaży ma charakter odpłatny, co oznacza, że wartość przedmiotu sprzedaży znajduje ekwiwalent w postaci ceny. Sprzedawca nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej ma możliwość uzyskania korzyści z tego tytułu w cenie zbywanej nieruchomości. Nabywca natomiast nie tylko korzyści nie uzyskuje, lecz ponosi koszty wzrostu wartości nieruchomości w obrębie uiszczonej ceny. W skardze na powyższą decyzję P.M. wskazał, że nie jest właścicielem nieruchomości oraz, że organ winien rozważyć możliwość umorzenia opłaty w związku z przekazaniem przez jego rodziców (poprzednich właścicieli działki) gruntów pod budowę drogi. Takie rozwiązanie byłoby, zdaniem skarżącego, sprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny kontroluje legalność wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa przez organ. W rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości. Zobowiązani do wnoszenia opłat adiacenckich są właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści - art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało określenie, czy skarżący, jako były właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze stworzeniem warunków do przyłączenia jej do sieci wodnokanalizacyjnej, może być adresatem decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej stosownie do treści art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie do zbycia nieruchomości doszło jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty adiacenckiej, lecz już po zaistnieniu zdarzenia umożliwiającego wszczęcie tegoż postępowania, a więc po stworzeniu możliwości podłączenia przedmiotowej działki do sieci wodnokanalizacyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawą podziela pogląd, że opłata adiacencka nie jest świadczeniem osobistym właściciela nieruchomości jako osoby odnoszącej korzyści z budowy urządzeń. Jest to obowiązek o charakterze rzeczowym, związany z nieruchomością i ją obciążający, nawet z możliwością ustanowienia zabezpieczenia hipotecznego. W konsekwencji, w przypadku zbycia nieruchomości obowiązek uiszczenia opłaty przechodzi na nabywcę. Należy podkreślić, że art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalając krąg podmiotów uczestniczących w kosztach budowy infrastruktury technicznej, wskazuje na osoby, którym przysługuje prawo własności nieruchomości. Ponieważ opłatę adiacencka ustala się w drodze decyzji (art. 145 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), to data jej wydania decyduje, kto jest stroną postępowania. Ma być nią aktualny właściciel nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 roku, sygn. akt l SA 1433/00, nie publ.). Podstawową zasadą orzekania w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania ostatecznej decyzji. Bezspornym zaś pozostawało, że zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, skarżący nie był właścicielem przedmiotowej działki. Stwierdzić zatem należy, że decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty adiacenckiej skierowana do osoby, która nie ma przymiotu strony w rozumieniu art, 28 k.p.a. w tym postępowania, a więc do byłego właściciela, jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Na takim też stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 1995 roku, sygn. akt l SA 2528/93 (publ. ONSA z 1996 r., Nr 1, poz. 34), wydanym wprawdzie na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz wobec analogicznego uregulowania instytucji opłaty adiacenckiej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zachowujący aktualność w • obecnie obowiązującym stanie prawnym. W uzasadnieniu decyzji organ oparł swoje rozstrzygnięcie w znacznej mierze na treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 29 maja 2001 roku sygn. akt II SA/Po 336/00 (publ. ONSA z 2002 r., Nr 3, poz. 118), w którym sąd stanął na stanowisku, że właściciel nieruchomości, który nabył jej własność na podstawie umowy sprzedaży zawartej po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, nie jest obowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem tego urządzenia. Godzi się wyjaśnić, że z tezy powyższej nie sposób jednoznacznie wyprowadzić wniosku, że to były właściciel winien być adresatem decyzji o opłacie adiacenckiej. Sąd przesądził jedynie, że adresatem nie powinien być nabywca nieruchomości. Sąd przeprowadził wykładnię przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wywodząc, że opłata adiacencka jest obciążeniem o charakterze osobistym. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić, a to z powodów wskazanych wyżej. Odnosząc się do argumentu organu wskazującego na uzyskanie przez skarżącego wymiernej korzyści ze wzrostu wartości nieruchomości, która znajduje swoje odzwierciedlenie w cenie sprzedaży nieruchomości, wskazać należy, że zgodnie z załączonym aktem notarialnym, skarżący sprzedał nieruchomość w cenie niższej niż kwota wynikająca z operatu szacunkowego (i to również niższej niż kwota wskazana jako wartość nieruchomości przed stworzeniem możliwości do podłączenia jej do sieci wodnokanalizacyjnej). Trudno zatem mówić o skarżącym jako stronie osiągającej korzyść ze stworzonych warunków infrastruktury. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Ze względu na wagę uchybień wskazanych wyżej, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od oceny pozostałych argumentów podnoszonych przez stronę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. T.G.