I OSK 918/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del.NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. i P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1892/08 w sprawie ze skargi A. H. i P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1892/08, oddalił skargę A. H. i P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2001 Rep. A Nr [...] nieruchomość gruntowa położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o powierzchni 870 m2, stanowiąca własność m.st. Warszawy została oddana w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym J. M. W. i T. A. W. na 99 lat. Z treści umowy notarialnej wynika, że nieruchomość ta została zabudowana budynkiem warsztatowo-usługowym na podstawie pozwolenia z dnia 28 maja 1986 r. Potwierdza to również odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. A. H. i P. Ł. (współużytkownicy wieczyści, spadkobiercy J. M. W.) w dniu 2 grudnia 2002 r. wystąpiły o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego A. H. do ¾ części oraz P. Ł. do ¼ części w prawo własności tej nieruchomości z uwagi na to, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, zwana dalej "ustawą z dnia 29 lipca 2005 r."), tj. 13 października 2005 r. była ona zabudowana budynkami warsztatowo-usługowymi. Sytuacja taka spowodowała, że nie jest spełniony warunek wynikający z treści art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. H. i P. Ł., utrzymało zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. w mocy. W ocenie SKO zasadnicze znaczenie w sprawie ma stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. 13 października 2005 r. Zmiany sposobu użytkowania lub charakteru budynku po jej wejściu w życie nie mają wpływu na dopuszczalność przekształcenia użytkowania wieczystego we własność na podstawie tej ustawy. W dniu 13 października 2005 r. na gruncie przy ul. [...] w Warszawie znajdował się budynek warsztatowo-usługowy i na ten cel została oddana ta nieruchomość w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy Praga Południe w Gminie Warszawa – Centrum wyraził zgodę na częściową zmianę funkcji przedmiotowej nieruchomości (tj. w 40% mieszkaniową, 60% usługową) jednakże nie doszło do zmiany zapisów aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2001 r., co zdaniem organu oznacza, że postanowienie to nie ma mocy obowiązującej. Bezpodstawne jest powoływanie się na decyzję o warunkach zabudowy dla terenu przy ul. [...] z dnia [...] marca 2008 r., skoro w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie miał stan nieruchomości istniejący w dniu 13 października 2005 r. A. H. i P. Ł. w skardze na powyższą decyzje zarzuciły rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. poprzez niewłaściwą interpretację i subsumcję polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania lub charakteru budynku po wejściu w życie ustawy. Zdaniem skarżących moment wejścia w życie powyższej ustawy odnosi się do osób legitymowanych do wystąpienia z wnioskami o przekształcenie nie zaś do stanu nieruchomości w tej dacie. Zarzuciły również rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. poprzez przyjęcie, że grunt przy ul. [...] w Warszawie nie spełnia wymogów tego artykułu, oraz niezastosowanie art. 7 k.p.a. polegające na niedokładnym zbadaniu okoliczności sprawy i stanu faktycznego przez nieuwzględnienie faktu, iż postanowieniem Nr [...] Zarząd Dzielnicy Praga Południe w gminie Warszawa Centrum z dnia [...] lipca 2002 r. wyraził zgodę na zmianę zapisu celem przeznaczenia gruntu po usunięciu zadłużenia wobec gminy co nastąpiło. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., wskazał że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., która weszła w życie 13 października 2005 r., osoby fizyczne będące w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zdaniem Sądu skoro ustawa nie zawiera ustawowej definicji co należy rozumieć przez sformułowanie "przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami" to decydującą rolę dla ustalenia znaczenia tego sformułowania posiadają zapisy umieszczone w umowie notarialnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W myśl art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej zwanej "u.g.n.") w umowie o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się w sposób i termin jej zagospodarowania w tym termin zabudowy zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Natomiast sposób korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego powinien być określony w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 239 § 1 k.c.). Decydujące znaczenie dla ustalenia czy nieruchomość, której dotyczył złożony wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności objęta została hipotezą art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. mają zapisy zamieszczone w umowie notarialnej z dnia [...] lutego 2001 r. oraz jej stan faktyczny w dniu 13 października 2005 r. Zgodnie z § 2 aktu notarialnego oddanie w trybie bezprzetargowym gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło właśnie z tego powodu, że był on zabudowany obiektami warsztatowo-usługowymi i w takim celu był od 1986 r. dzierżawiony, bo tylko taką sytuację dopuszczało prawo (art. 37 ust. 3 u.g.n.). W dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, skarżące były współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], a nieruchomość ta była faktycznie zabudowana budynkiem warsztatowo-usługowym. Funkcja usługowa wyklucza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wprawdzie w dniu 7 czerwca 2002 r. Zarząd Dzielnicy Praga Południe w Gminie Warszawa Centrum wydał postanowienie uwzględniające prośbę A. H., wyrażając zgodę na zmianę funkcji przedmiotowej nieruchomości z warsztatowo-usługowej na usługowo-mieszkaniową (40% mieszkaniowej i 60% usługowej) jednak nie doszło do zmiany zapisów aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2001 r., co spowodowało, że postanowienie to nie ma mocy prawnej. Powoływanie się przez skarżące na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 marca 2008 r. o warunkach zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] jest bezpodstawne ponieważ w przedmiotowej sprawie istotny jest stan faktyczny istniejący w dacie 13 października 2005 r., tj. dniu wejścia w życie powyższej ustawy. W ocenie Sądu z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wynika wprost, że muszą zostać spełnione łącznie przesłanki, tj. trzeba być użytkownikiem wieczystym takiej nieruchomości i musi być ona zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami, albo (gdy nie ma na niej żadnej zabudowy) być przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Przyjęcie innej interpretacji mogłoby prowadzić do ominięcia prawa. Intencją ustawodawcy było, żeby prawem przekształcenia objąć nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe i związaną z tym celem zabudowę garażową. A. H. oraz P. Ł. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosły o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły niewłaściwą interpretację i subsumcje art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia wymogów, o których w art. 1 ust. 1 tej ustawy, a to w szczególności, iż nie została przeznaczona pod zabudowę na cele mieszkaniowe w związku z rażącym naruszeniem przepisu art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, z którego wynika klauzula generalna determinująca zasadę działania na podstawie przepisów prawa, jako zasadę praworządności, polegającym na niewłaściwym procesie interpretacji normy prawnej, stanowiącym element zorganizowanego procesu stosowania prawa, poprzez ustalenie rozumienia normy prawnej, jako etapu tego procesu obok etapu subsumcji, przyjmując niewłaściwą do wykładni normy prawnej dyrektywę interpretacyjną przepisu prawa, odwołując się do "zapisów w umowie notarialnej o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste", które zdaniem Sądu mają decydującą rolę dla ustalenia, co należy rozumieć przez ustawowe sformułowanie "przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę", nie uwzględniając brzmienia orzeczenia organu administracyjnego w formie postanowienia, którym to postanowieniem Nr [...] Zarząd Dzielnicy Praga Południe w Gminie Warszawa Centrum w dniu [...] czerwca 2002 r. (także pismo [...] z dnia [...] lipca 2002 r., adresowane do wnioskodawczym, używającej wówczas nazwiska W.) wyraził zgodę na zmianę zapisu celu przeznaczenia gruntu, położonego przy ul. [...], pod warunkiem, że spłacone zostanie wszelkie zadłużenie wobec Gminy, co w istocie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W tak przyjętej interpretacji Sąd orzekający nie uwzględnił ani też nie odwołał się per analogiam do regulacji ustawowych zamieszczonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która w art. 23 ust. 1c pkt 4, stanowi o kwestii "przeznaczenia nieruchomości", z czego stosując prawidłową regułę interpretacyjną posługując się dyrektywami językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi istnieje możliwość zinterpretowania pojęcia "przeznaczenia nieruchomości" dokonanej w ramach uregulowań ustawowych, nie zaś umownych. W umowie notarialnej o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zgodnie z art. 62 u.g.n., jest mowa o ustaleniu sposobu i terminu jej zagospodarowania, nie zaś o przeznaczeniu nieruchomości aktem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przyczyn nieważności, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. należało rozpoznać skargę kasacyjną w jej granicach, to jest ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż tylko ten zarzut został w niej podniesiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 174, poz. 1459 ze zm.), dalej nazywanej ustawą o przekształceniu, stanowiącego materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, osoby fizyczne będące w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi (lub następcy prawni takich użytkowników wieczystych) nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W przepisie tym określony został zatem zarówno zakres podmiotowy jak i zakres przedmiotowy unormowanego nim przekształcenia. W świetle tego uregulowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą ubiegać się skutecznie osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi (lub osoby będące następcami prawnymi takich osób fizycznych) nieruchomości, które należą do jednej z trzech kategorii wskazanych w zakresie przedmiotowym omawianego przepisu. Mianowicie jako podlegające przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawodawca wymienił: 1) nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami, albo 2) nieruchomości przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, oraz 3) nieruchomości rolne. Uogólniając intencję ustawodawcy można wobec tego powiedzieć, że nieruchomościami, które podlegają przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 1 są nieruchomości zabudowane na określony w tym przepisie cel, nieruchomości niezabudowane, ale przeznaczone pod zabudowę na ten określony cel oraz nieruchomości rolne. Z powyższego wynika, że ustalenie celu zabudowy na jaki ma być przeznaczona nieruchomość odnosi się wyłącznie do nieruchomości niezabudowanych. W przypadku zaś nieruchomości zabudowanych na inny cel niż mieszkaniowy lub niezabudowanych garażami, okoliczność późniejszego ich przeznaczenia pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami jest bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia wniosku o przekształcenie, a zatem nie daje podstawy do jego uwzględnienia. Tak więc nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste i zabudowana w dniu 13 października 2005 r. budynkiem warsztatowym lub usługowym nie może być przedmiotem przekształcenia na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu niezależnie od tego, jak w okresie późniejszym będzie kształtowało się przeznaczenie tej nieruchomości. W niekwestionowanym skargą kasacyjną stanie faktycznym niniejszej sprawy oczywiste jest, że wnoszące o przekształcenie A. H. i P. Ł. (jako następczynie prawne pierwotnych użytkowników wieczystych) były współużytkownikami wieczystymi nieruchomości stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy, zabudowanej budynkiem warsztatowo-usługowym zrealizowanym zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 28 maja 1986 r. W powyższym stanie prawnym i faktycznym podnoszone w skardze okoliczności uzyskania przez wnioskodawczynie zgody na zmianę umowy notarialnej w zakresie przeznaczenia gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste z warsztatowo-usługowego na mieszkaniowo-usługowy oraz uzyskania decyzji z dnia 14 marca 2008 r. ustalającej warunki zabudowy spornej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową nie miały znaczenia dla materialnoprawnej oceny wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy, skoro nie jest kwestionowane ustalenie, że w dniu 13 października 2005 r. objęta wnioskiem o przekształcenie nieruchomość była zabudowana budynkiem warsztatowo-usługowym, to nie ma znaczenia czy zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że dla ustalenia przeznaczenia zabudowy nieruchomości decydujące znaczenie ma treść umowy o oddaniu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Dlatego zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 6 k.p.a. na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej dyrektywy interpretacyjnej jest chybiony nie tylko dlatego, że art. 6 k.p.a. adresowany jest do organów administracji publicznej orzekających w sprawie, a zatem nie może być naruszony bezpośrednio przez Sąd w toku kontroli legalności decyzji tych organów, ale ponadto dlatego, że opiera się na argumentacji, która nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Z tych wszystkich względów brak było podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne w sposób zarzucany skargą kasacyjną, akceptując ocenę prawną występującego w sprawie stanu faktycznego dokonaną w zaskarżonej decyzji. Dlatego uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionej podstawie, należało skargę tę oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.