III SA/Łd 38/09

Dnia 6 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego – I. K. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 września 2008 roku I. K. działając na podstawie art. 33 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 z późn. zm.) wniósł zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego w dniu [...]. W uzasadnieniu zobowiązany – I. K. zarzucił naruszenie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Podniósł ponadto, iż wskazany w poz. 50 tytułu wykonawczego § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadniający brak obowiązku doręczenia upomnienia, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zarzucił także, iż w tytule wykonawczym nie określono podstawy prawnej należności, a wskazanie w poz. 30 tego tytułu, iż podstawa prawna należności wynika z mocy prawa, jest nieprecyzyjne i ogólnikowe. Wskazał również, iż podany w poz. 29 tytułu art. 36a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych powinien być podstawą do wydania dokumentu (aktu), z którego wynikałby fakt nieuiszczenia opłaty za wydanie dowodu. Pismem z dnia 5 września 2008 roku, Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w R., jako organ egzekucyjny, wystąpił do wierzyciela - Prezydenta Miasta R. o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych. Jednocześnie wskazał, iż odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanemu w dniu 26 sierpnia 2008 roku, a w dniu 28 sierpnia 2008 roku I. K. dokonał w kasie Urzędu Skarbowego wpłaty należności pieniężnej w wysokości 31,40 zł. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] wydanym na podstawie art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 106 i art. 124 k.p.a., Prezydent Miasta R. uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, póz. 1541 z późn. zm.), postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczania lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 3 a ustawy. Natomiast zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, póz. 993 z późn. zm.), wydanie dowodu osobistego podlega opłacie. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie dowodu osobistego jest obowiązkiem ustawowym, odnośnie którego nie jest wymagane uprzednie doręczenie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie I. K. wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie: 1) art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niedoręczenie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, 2) § 13 wymienionego rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że uiszczenie opłaty za wydanie dowodu osobistego jest obowiązkiem ustawowym, odnośnie którego nie jest wymagane doręczenie upomnienia przed wszczęciem egzekucji. W zażaleniu podniósł, iż Prezydent Miasta R. wydał dowód osobisty bez uiszczenia opłaty, pomimo zapisu art. 36a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym dowód wydaje się po uiszczeniu należnej opłaty. Zarzucił, iż "w niniejszej sprawie nie wiadomo z czego wynika fakt niespełnienia obowiązku". W poz. 29 tytułu wykonawczego wskazano art. 36a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowi podstawę wydania dokumentu (aktu), z którego wynikałby fakt nieuiszczenia opłaty za wydanie dowodu. Podkreślił, iż w obecnej sytuacji podstawą prawną istnienia obowiązku jest prawdopodobnie brak dowodu opłaty w Urzędzie Miasta, co zdaniem skarżącego jest niedopuszczalne. Ponadto podniósł, iż Prezydent Miasta R. nie przeanalizował wskazanego w piśmie zawierającym zarzuty egzekucyjne pisma Ministerstwa Finansów oraz pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Systemu Podatkowego, które mogłyby "przyczynić się do właściwej interpretacji przepisów w niniejszej sprawie i do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy odwołując się do treści art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podniósł, iż wniesione na podstawie art. 33 pkt 6 i 7 powołanej ustawy zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w tytule wykonawczym nie określono podstawy prawnej należności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w poz. 29 tytułu wykonawczego, jako podstawę orzeczenia podano art. 36a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym dowód osobisty wydaje się po uiszczeniu należnej opłaty. W poz. 30 tytułu wykonawczego zaznaczono, iż należność powstaje z mocy prawa, a w poz. 31 i 33 wskazano rodzaj należności i jej wysokość. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ II instancji wskazał, iż egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z art. 27 § 3 ustawy wynika, iż do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Jak wynika z § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 3 a ustawy. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie zobowiązany miał ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie dowodu osobistego. W doręczonym zobowiązanemu w dniu 26 sierpnia 2008 roku tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] wskazano, iż należność powstała z mocy prawa (poz. 30 tytułu wykonawczego). Podano także akt normatywny regulujący kwestię wymaganej należności - opłaty za wydanie dowodu osobistego, tj. art. 36a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, z którego wprost wynika obowiązek uiszczenia tej opłaty oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego, w którym określona została wysokość tej opłaty. Zatem, w ocenie organu administracji, nieuzasadniony jest zarzut, iż naruszone zostały przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym poprzez brak uprzedniego doręczenia upomnienia. Odnosząc się natomiast do treści załączonych przez skarżącego pism, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż pismo Ministerstwa Finansów oraz pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Systemu Podatkowego odnoszą się do innych stanów faktycznych, niż stan jaki zaistniał w niniejszej sprawie, nie ma więc związku z rozpatrywaną sprawą. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podtrzymał zarzut naruszenia art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niedoręczenie upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego oraz § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że uiszczenie opłaty za wydanie dowodu osobistego jest obowiązkiem ustawowym, odnośnie którego nie jest wymagane doręczenie upomnienia przed wszczęciem egzekucji. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga I. K. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art. 15 § 1 i 27 § 3 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 110 z 2002r. poz.968 z późn. zm.) oraz § 13 pkt.2 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137 poz.1541 z późn. zm.) i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 110 z 2002r. poz.968 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.15 § 1 wymienionej ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne inaczej stanowią. W myśl art.27 § 3 cytowanej ustawy do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Zgodnie zaś z treścią § 13 pkt.2 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137 poz.1541 z późn. zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art.3a ustawy. Z wymienionych przepisów wynika, iż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte w zasadzie po uprzednim doręczeniu zobowiązanemu upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku w terminie 7 dni. Wszczęcie postępowania bez doręczenia upomnienia jest możliwe tylko wówczas gdy spełnione są dwie następujące przesłanki: po pierwsze – gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek uiszczenia należności pieniężnej oraz po drugie – istnieje ustawowy obowiązek uiszczenia tej należności bez wezwania. W rozpoznawanej sprawie kwestia sporną było to czy organ administracji winien doręczyć skarżącemu upomnienie wzywające do uiszczenia opłaty za wydanie dowodu osobistego. Organy administracji uznały, iż nie jest wymagane doręczenie takiego upomnienia z uwagi na treść art.36a ust.1 ustawy z 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. nr 139 z 2006r. poz.993 z późn. zm.). Sąd w obecnym składzie nie podzielił tego poglądu. Zgodnie z treścią art.36a ust.1 ustawy z 10 kwietnia 1974r. dowód osobisty wydaje się po uiszczeniu należnej opłaty stanowiącej równowartość kosztów jego wydania. W myśl zaś § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 listopada 2000r. w sprawie opłaty za wydanie dowodu osobistego (Dz.U. nr 105 poz.1110 z późn. zm.) za wydanie dowodu osobistego pobiera się opłatę w wysokości 30 zł. Zgodnie z treścią § 1 ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 listopada 2000r. w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty (Dz.U. nr 112 poz.1182 z późn. zm.) do wniosku o wydanie dowodu osobistego załącza się dwie aktualne, wyraźnie i jednakowe fotografie oraz dowód uiszczenia opłaty za wydanie dowodu. Z wymienionych przepisów wynika, iż osoba ubiegająca się o wydanie dowodu osobistego ma obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 30 zł. Samo wydanie dowodu następuje dopiero po zapłaceniu tej kwoty. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter ustawowy gdyż wynika z art.36a ust.1 ustawy z 10 kwietnia 1974r. Należy zatem zgodzić się z poglądem organów administracji, iż na skarżącym spoczywał ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie dowodu osobistego. Zwolnienie z doręczenia upomnienia ma jednak miejsce wówczas gdy istnieje obowiązek uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania i obowiązek ten ma charakter ustawowy. O tym czy zapłata należności pieniężnej następuje bez wezwania czy też po uprzednim wezwaniu decyduje treść przepisu prawnego określającego obowiązek uiszczenia takiej należności. Z treści przepisu art.36a ust.1 ustawy z 10 kwietnia 1974r. nie wynika, że uiszczenie opłaty za wydanie dowodu osobistego ma nastąpić bez uprzedniego wezwania osoby ubiegającej się o wydanie tego dokumentu. W przepisie tym mowa jest, że dowód osobisty wydaje się po uiszczeniu opłaty lecz nie wynika z niego, że opłatę należy zapłacić bez wezwania. W skardze słusznie podniesiono, iż w sytuacji gdy ustawodawca chce aby jakaś należność pieniężna była uiszczana bez uprzedniego wezwania to wyraźnie o tym stanowi w ustawie. Przykładowo w art.44 ust.1,1a i 1b ustawy z 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. nr 14 z 2000r. poz.176 z późn. zm.) określono, iż podatnicy osiągający dochody z różnych tytułów prawnych są obowiązani, bez wezwania wpłacać w ciągu roku podatkowego zaliczki na podatek dochodowy. Również w art.103 ust.2 i 2a ustawy z 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr 54 poz.535 z późn. zm.) określono, iż podatnicy są zobowiązani bez wezwania naczelnika urzędu skarbowego do obliczania i wypłacania podatku za okresy kwartalne w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po kwartale, w którym powstał obowiązek podatkowy. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, iż w przypadku gdy ustawodawca wprowadza obowiązek zapłaty jakiejś należności pieniężnej, bez uprzedniego wezwania, to wyraźnie to określa w treści przepisu prawnego. W przepisie art.36a ust.1 ustawy z 10 kwietnia 1974r. nie ma takiego sformułowania, iż zobowiązany ma uiścić opłatę bez wezwania. Skoro nie ma takiego sformułowania to nie można uznać, że istnieje ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty bez wezwania. Obowiązek taki można wywieść z treści § 1 ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 listopada 2000r., z którego wynika, iż do wniosku o wydanie dowodu osobistego należy załączyć między innymi dowód uiszczenia opłaty. Skoro do takiego wniosku należy dołączyć dowód uiszczenia opłaty to wskazuje to, że opłatę należy zapłacić wcześniej bez uprzedniego wezwania a następnie dowód jej uiszczenia należy dołączyć do wniosku o wydanie dowodu osobistego. Na podstawie analizy § 1 ust.5 rozporządzenia z 21 listopada 2000r. można zatem przyjąć, iż istnieje obowiązek uiszczenia opłaty bez wezwania. Obowiązek ten wynika jednak z rozporządzenia Rady Ministrów a nie z ustawy. Przepis § 13 pkt.2 rozporządzenia z 22 listopada 2001r. wyraźnie stanowi o ustawowym obowiązku uiszczenia opłaty bez wezwania. W przypadku opłaty za wydanie dowodu osobistego taki obowiązek nie wynika z ustawy lecz z treści rozporządzenia wykonawczego. Skoro zatem obowiązek uiszczenia opłaty bez wezwania wynika z rozporządzenia a nie z ustawy to nie zostały spełnione przesłanki zwolnienia od doręczenia upomnienia, określone w § 13 pkt.2 rozporządzenia z 22 listopada 2001r. Istnieje wprawdzie ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie dowodu osobistego, wynikający z art.36a ust.1 ustawy z 10 kwietnia 1974r. ale nie ma ustawowego obowiązku zapłacenie opłaty bez wezwania. W sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki z § 13 pkt.2 rozporządzenia z 22 listopada 2001r. to nie było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia skarżącemu. Reasumując sąd uznał, iż skarga I. K. jest zasadna. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki z § 13 pkt.2 rozporządzenia z 22 listopada 2001r. uzasadniające odstąpienie od doręczenia skarżącemu upomnienia. Istnieje wprawdzie ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie dowodu osobistego lecz z przepisów ustawy z 10 kwietnia 1974r. nie wynika, iż uiszczenie opłaty winno nastąpić bez wezwania. To, że opłatę należy uiścić bez wezwania wynika z treści rozporządzenia wykonawczego a nie z ustawy. W związku z czym organ administracji, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, winien doręczyć skarżącemu upomnienie. Organ jednak tego nie uczynił czym naruszył przepisy art.15 § 1 i 27 § 3 ustawy z 17 czerwca 1966r. oraz § 13 pkt.2 rozporządzenia z 22 listopada 2001r. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta R. z [...]. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd zasądził od organu administracji na rzecz I. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.ł.