II SA/Ol 157/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z Centrum Onkologii na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z Centrum Onkologii kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" wydanym przez Prezydenta Miasta O. zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie lądowiska dla śmigłowców ratownictwa medycznego w O. przy ulicy "[...]", działka nr "[...]", na rzecz Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w O. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskowany teren przeznaczony na budowę lądowiska dla śmigłowców znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie stadionu sportowego, z planowanym wykorzystaniem istniejącego wjazdu od strony ulicy "[...]" dla stadionu na rzecz projektowanego lądowiska. Podano, iż dla terenu objętego wnioskiem Rada Miasta O. podjęła w dniu "[...]" uchwałę nr "[...]" o przystąpieniu do sporządzenia "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – STADION przy ulicy "[...]" w O". Wskazany obszar ma stanowić bezpośrednie otoczenie stadionu rozbudowanego na potrzeby miasta, przejmując funkcje, które aktualnie pełni stadion przy ul. L. Projektowany obiekt ma spełniać obowiązujące standardy pod względem pojemności, wielkości płyty stadionu oraz wymaganego zaplecza socjalno – technicznego, co wymaga zabezpieczenia rezerw terenowych dla realizacji planowanego programu inwestycyjnego, zwłaszcza, iż budowane aktualnie tego typu obiekty są obiektami wielofunkcyjnymi, a stopień ich wykorzystania wielokrotnie przewyższa istniejące obciążenia tego terenu zarówno pod względem częstotliwości jego eksploatacji, jak i ilości jego użytkowników. W ocenie organu nowy program funkcjonalno–przestrzenny stoi zatem w wyraźnej kolizji z funkcją lądowiska dla śmigłowców. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Dyrektor Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w O., wnosząc o jego uchylenie w całości. Żalący się zarzucił naruszenia przepisów art. 6 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego mimo braku podstaw, a ponadto naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia. Podniesiono, iż zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie żalącego się zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż uznanie administracyjne nie może przybierać formy dowolnego uznania. Organ powinien wziąć pod uwagę rodzaj inwestycji celu publicznego, która ma zostać zlokalizowana na przedmiotowej działce. Podkreślono, iż Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w O. jest zobowiązany do 2011r. dysponować lądowiskiem dla śmigłowców, w przeciwnym razie zmuszony będzie zamknąć Szpitalny Oddział Ratunkowy, co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z szeroko pojętym interesem publicznym. Zarzucono, iż ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło prawie rok temu i nie wiadomo, kiedy ten proces zakończy się, a żalący się nie może oczekiwać aż 12 miesięcy na podjęcie postępowania z uwagi na konieczność wykonania niezbędnych prac. Podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano, iż organ I instancji nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nie wzięto pod uwagę rodzaju celu publicznego oraz jego wagi dla społeczeństwa, a także w żaden sposób nie wykazano, dlaczego lokalizacja lądowiska stoi w sprzeczności z bliżej nieokreślonym programem funkcjonalno – przestrzennym, o którym mowa w uzasadnieniu postanowienia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia na ten temat, nie poparte jakąkolwiek analizą, która mogłaby być przekonywująca, co nie pozwala ocenić, czy rzeczywiście istniały przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w całości postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko strony, iż postanowienie o zawieszeniu na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter uznaniowy i przytoczył stosowne orzecznictwo dotyczące rozstrzygnięć o takim charakterze. Wskazano jednak, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji można dopatrzeć się racjonalnych i ważnych przesłanek zawieszenia postępowania. Organ pierwszej instancji podał, w jaki sposób ustalenie lokalizacji planowanej przez skarżącego inwestycji celu publicznego miałoby niweczyć dotychczasowe ustalenia planistów i nie ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń. Wskazano, iż Gmina O. podjęła już stosowne założenia co do zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i w planach tych nie ma miejsca na realizację planowanej przez wnioskodawcę inwestycji w wyznaczonym przez niego miejscu. W ocenie Kolegium, nie ujmując potrzebie zbudowania lądowiska dla śmigłowców, planowany przez Gminę O. sposób zagospodarowania terenu objętego wnioskiem ma służyć ogółowi społeczeństwa w O. w związku z czym należy stwierdzić, że organ I instancji nie kierował się w rozpatrywanej sprawie szeroko rozumianą dowolnością w podejmowaniu decyzji, ale podał konkretne argumenty, kierując się dobrem lokalnej społeczności. Wprawdzie organ nie wskazał konkretnego terminu zakończenia prac nad "Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego – STADION przy ulicy "[...]" w O.", ale posiadana przez niego wiedza co do sposobu zagospodarowania terenu, jaki ma zostać przyjęty w planie wskazuje, iż prace są zaawansowane. Podniesiono, iż nie ma znaczenia okoliczność, iż organ I instancji nie wskazał, na jaki konkretnie okres zawiesił postępowanie, albowiem przepisy wyraźnie określają maksymalne terminy zawieszenia postępowania, po upływie których organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożył pełnomocnik wnioskodawcy, radca prawny D. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu ponownie podniesiono zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Podkreślono, iż uznanie administracyjne nie może przybierać formy dowolnego uznania, które w ocenie skarżącego miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia winno być poparte wykładnią systemową. Zawieszenie postępowania w ocenie skarżącego jest niezgodne z obowiązującym prawem, jak również fakt, iż zawieszenie postępowania nastąpiło na maksymalny okres czasu, jaki określa ustawa, stanowi naruszenie wskazanych przepisów. Podniesiono, iż sam organ odwoławczy w treści swojego postanowienia przyznał, iż twierdzenia organu I instancji mają charakter ogólnikowy w zakresie, w jakim dotyczą prac planistycznych. Podkreślono, iż nie zostały zbadane wyczerpująco wszystkie wskazane okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę rodzaju inwestycji celu publicznego oraz jej wagi dla społeczeństwa, a także w żaden sposób nie wykazał, dlaczego jego zdaniem lokalizacja lądowiska stoi w sprzeczności z bliżej nieokreślonym sposobem zagospodarowania tego terenu przez Gminę O. i dlaczego rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za prawidłowe. W ocenie pełnomocnika skarżącego uzasadnienie zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia w tym zakresie nie poparte jakąkolwiek analizą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, iż Rada Miasta O. przed złożeniem przez skarżącego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś teren objęty wnioskiem znajduje się w granicach obszaru opracowywanego planu. W związku z tym, iż w stosunku do spornego terenu toczą się równolegle dwa odrębne postępowania: o ustalenie inwestycji celu publicznego oraz planistyczne, istotne jest czy między zamierzeniami planistycznymi, a zamierzeniami skarżącego istnieje kolizja lub choćby jej prawdopodobieństwo. Jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do podjętej przez Radę Gminy O. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren objęty wnioskiem skarżącego znajduje się w bliskim sąsiedztwie obecnie istniejącego stadionu przewidzianego do rozbudowy. W założeniu wstępnym opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren ten ma stanowić bezpośrednie otoczenie rozbudowywanego stadionu. Projektowany obiekt ma spełniać obowiązujące standardy pod względem pojemności, wielkości płyty stadionu oraz zaplecza socjalno –technicznego, co wymaga zabezpieczenia rezerw terenowych dla realizacji planowanego programu inwestycyjnego. W tej sytuacji w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że nowy program funkcjonalno – przestrzenny, który zakłada opracowywany plan miejscowy, stoi w kolizji z funkcją lądowiska dla śmigłowców i z tego względu należy zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji wskazanej inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium niesłuszny jest także zarzut odnośnie ogólnikowych stwierdzeń, gdyż wstępne założenia opracowywanego planu mają charakter ogólnikowy. W związku z tym zdaniem Kolegium nie było obowiązku żądania od organu pierwszej instancji przedstawienia wszystkich materiałów dotyczących opracowywanego miejscowego planu i dokonania ich szczegółowej analizy, wystarczające były materiały przedstawione przez organ pierwszej instancji zawarte w przekazywanych aktach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu ( art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i nie może pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 10 maja 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm.) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Wprawdzie powołany artykuł nie określa wyraźnie podstaw zawieszenia przedmiotowego postępowania, jednakże biorąc pod uwagę zdanie drugie powołanego artykułu zarówno w doktrynie uznaje się, iż podstawą do zawieszenie postępowania jest podjęcie, bądź zamiar podjęcia i prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być zrealizowana wnioskowana inwestycja celu publicznego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz, pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004 str. 459-460). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy fakt, iż ustawodawca we wskazanym przepisie posłużył się zwrotem "można zawiesić" wskazuje, iż jest to rozstrzygnięcie oparte na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne zaś charakteryzuje się tym, iż organ ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jednakże wybór ten ma poprzedzać należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. W szczególności, gdy rozstrzygnięcie jest dla strony niekorzystne, organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Zakres swobody organu administracyjnego ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W zaskarżonym postanowieniu przytoczono zresztą stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. Pomimo jednak wywodów Kolegium na temat uznania administracyjnego, które Sąd w pełni podziela, zaskarżone postanowienie zdaniem Sądu nosi jednak cechy dowolności i nie zostało należycie uzasadnione. W przedmiotowej sprawie nie można bowiem uznać, iż rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie uchwała Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – STADION przy ulicy "[...]" w O.". Skoro jednak samo przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego nie stanowi obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznać należy, iż takie postanowienie będzie uzasadnione w przypadku, gdy projekt planu będzie pozostawał w sprzeczności z zamierzeniem inwestora. Organ pierwszej instancji powołał się na założenia do planu, które w jego ocenie mają kolidować z przedmiotową inwestycją, lecz w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów przedstawiających te założenia. Natomiast organ odwoławczy oparł się wyłącznie na twierdzeniach organu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu postanowienia, nie dokonując własnej analizy odnośnie ewentualnej sprzeczności założeń do planu z zamierzeniem inwestora. Co więcej nie dokonał tej analizy także w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy są wiążące dla gminy przy opracowywaniu planu miejscowego. Takie działanie organu odwoławczego, który nie podjął rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony materiał, lecz w oparciu o ocenę dokonaną przez organ I instancji nie tylko nie mieści się w ramach uznania administracyjnego, ale stanowi także naruszenie zasady dwuinstancyjności, określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającej na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Nie można podzielić stanowiska Kolegium wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż z uwagi na fakt, iż wstępne założenia opracowywanego planu mają charakter ogólny, organ odwoławczy nie miał obowiązku żądania od organu wszystkich materiałów dotyczących planu i ich szczegółowej analizy. Skoro założenia te stanowiły podstawę do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, to muszą one podlegać analizie nie tylko organu pierwszej instancji, ale także organu odwoławczego (który może przecież dojść do odmiennych wniosków), a wyniki tej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia postanowienia stanowi zaś naruszenie art. 107 § 3 w zw. Z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 powołanej ustawy.